最高层次立法后评估将启动

　　□ 本报记者 刘 炜

　　首部立法后评估部门规章出台

　　我国第一个专门规范立法后评估活动的部门规章——《国土资源部规章和规范性文件后评估办法》7月26日对外发布，并于8月1日正式实施。

　　《办法》所规定的后评估，指的是国土资源部制定的规章和其他规范性文件实施后，依照一定的程序、标准和方法，对规章和其他规范性文件执行情况、实施效果、存在问题等进行客观调查和评价，进而提出改进意见。

　　这被学界视作是立法后评估获得前所未有重视的标志：立法从关注有法可依，转变为更加重视精细化与科学化。

　　此前的6月24日，北京市人大常委会组织召开过《北京历史文化名城保护条例》立法后评估座谈会。北京市人大城建环保委员会主任委员赵义提出，立法后评估工作，既是通过对条例的总体质量和实施效果进行综合分析评估，为今后修改完善法规提供参考，也是市人大常委会为进一步加强调查研究、改进立法工作、提高立法质量所进行的一次重要的探索和尝试。

　　清华大学法学院教授余凌云告诉记者，立法后评估，简单地讲，就是立法实施之后，通过一定的方式和手段对立法执行的效果进行评估，发现问题、总结经验，进一步提高和改进。“这样做，主要是为了提高立法质量。立法以后，如果质量不高，又不加以评估、修改，对社会造成的影响就会很大。”余凌云说。

　　北京大学法学院教授姜明安向记者表示，据他了解，立法后评估制度，已有6年历史，而今，全国各地陆续开始推行。姜明安表示，这是一个非常好的制度，他期待在立法层面，立法后评估能发挥更大作用。

　　姜明安的期待有望实现。记者了解到，全国人大常委会委员长吴邦国在今年两会上所作的《全国人大常委会工作报告》中提出，将适时启动立法后评估试点，结合常委会执法检查中发现的问题和法律实施中出现的新情况、新问题，有针对性地选择一到两部事关群众切身利益的法律，开展立法后评估试点工作，探索建立立法后评估工作机制。

　　而在6月7日，由全国人大常委会法制工作委员会主办的“立法后评估国际研讨会”上，全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰表示，开展立法后评估是提高立法质量、改善法律实施、扩大民众参与的重要途径和方式，全国人大常委会已将立法后评估确立为今年的一项重要任务。

　　《人民日报》的一篇评论则称，目前，全国人大、国务院都在积极推动相应层次法律规范的后评估工作，《国土资源部规章和规范性文件后评估办法》的出台，对于更高层次的立法工作有着很好的借鉴意义。

　　“立改废”并举的时代

　　姜明安向记者表示，中国的立法后评估制度，始于2004年。这一年，国务院出台《全面推进依法行政实施纲要》。

　　《纲要》第17、18条规定，政府立法不仅要考虑立法过程成本，还要研究其实施后的执法成本和社会成本；规章、规范性文件施行后，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估；实施机关应当将评估意见报告制定机关，制定机关要定期对规章、规范性文件进行清理。姜明安认为，中国的立法后评估制度，就源于该《纲要》。

　　有学者表示，纲要的出台，源于新世纪以来，立法数量不断膨胀，但是，立法膨胀不但直接影响了立法质量，还导致重复立法增多，立法资源配置不尽合理；另外，片面追求数量的“泛立法主义”，还造成地方立法泛化，侵入非法律调整领域，过度干预本属社会自治的事务。

　　学界的关注，推动了立法后评估制度的出台。但在立法后评估领域，直至2004年才有了原则性政策的我国，走在了西方发达国家之后。

　　国务院法制办政府法制协调司司长青锋说，早在上世纪80年代，美国和欧洲国家就引入立法后评估体系，90年代陆续全面推行。一般立法过程中要做很多评估。但这个制度实施以后，符不符合人们的主观认识，取得了什么样的效果，科学性、合理性如何，就要靠后评估。所以后评估制度也叫“回头看”。这是贯彻落实国务院全面推进依法行政实施纲要的一个重要举措。

　　记者了解到，2007年7月，在连续三年开展立法后评估试点工作的基础上，国务院准备出台相关指导意见，将立法后评估规范化。然而，这份由国务院法制办起草、名为《关于行政法规、规章立法后评估的指导意见》的法规，至今尚未出台。

　　而随着我国法律体系即将形成，以及民众参与意识的增强，立法领域的矛盾，也正逐步改变：不再是空白领域急需法律调整的问题，而是如何提高已制定法律的质量，使之更符合实际、更具有可操作性的问题。立法的重心开始从建立新制度转向立、改、废并举的时代。

　　“不解决实际问题的法律都要废改”

　　正是在此背景下，我国首部立法后评估部门规章——《国土资源部规章和规范性文件后评估办法》出台。《办法》规定，新制定的规章实施满两年、规范性文件实施满一年，都将作为后评估的对象。

　　清华大学法学院教授余凌云向记者表示，实际上，《纲要》出台6年以来，对于立法后评估的方式，各个地方一直在探索、创新。

　　姜明安回忆：“当年北京要对奥运进行立法，据我所知，就是委托中国政法大学做的立法后评估。这个后评估报告我看了，可以说做得非常好。现在各个部委也做了一些后评估，国内有些城市也在做，比如说湖南就在做。”

　　不过，真正的立法后评估试点，却是开始于2006年。据媒体报道，首批进行立法后评估试点的是《信访条例》、《艾滋病防治条例》、《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》、《个人存款账户实名制规定》、《劳动保障监察条例》和《特种设备安全监察条例》6个行政法规。

　　也是这一年，上海市人大常委会完成了对实施3年有余的《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》实施绩效的评估。除上海之外，山东、北京、甘肃、云南、福建、浙江、海南、四川等省市人大，也都陆续开展了地方性法规立法后评估。

　　河北省推出的政府立法后评估制度则干脆明确，对不解决实际问题、得不到人民群众拥护的政府规章和规范性文件，都要进行修改或废止。

　　对此，华东政法大学教授丁伟表示，长期以来，我国政府立法工作缺乏“自我纠错”的机制。“立法后评估的提出，不仅是根据实际情况对立法的再次校正，更是立法工作者自我解剖、自我检查、自我监督、自我完善的过程，需要立法者具有敢于直面矛盾的宽广胸怀。这一自我纠错机制的科学化、常态化，必将在具有立法权的行政机关内部形成检测政府立法的合法性、合理性、针对性、可操作性的安全阀。”丁伟说。

　　而截至2009年，立法后评估“战果”更盛。全国人大常委会办公厅研究室二局副局长艾志鸿就立法后评估做过相关统计。他在2009年的一篇论文里提及，截至当时，北京、上海、浙江、福建、江西、山东、湖北、海南、重庆、四川、云南、甘肃、宁夏等10余个省级人大常委会，以及太原、杭州、宁波、青岛、广州、珠海、武汉、长沙等10余个有立法权的市级人大常委会已经或者正在对地方性法规进行立法评估，引起很大的社会反响。

　　评估发现问题

　　能否带来修法结果

　　不过，对于立法后评估的前景，不少学者向记者表达了担忧。

　　姜明安向记者表示，尽管现在各个地方都在推行立法后评估，但《立法法》对此却并未做明确规定。“国务院2004年出台的《全面推进依法行政实施纲要》上有规定，可是，纲要还不是一个法律，它只是一个政策性规定。”姜明安说。

　　艾志鸿也表示，地方人大的立法评估还处于探索阶段，开展得比较少，已开展过这项工作的省、市人大，大部分只进行过一次评估，只有少数地方进行过两次以上的立法评估。在评估对象的选择上也比较随意，对于立法评估的选题还没有明确的标准，在一定程度上存在着盲目性和跟风现象。

　　相较之下，姜明安对究竟由谁来进行评估的问题“锱铢必较”。“是由立法机关来进行评估？还是委托一个中立的第三方，比如研究机构、大学来进行评估？又比如行政立法，是由人大来进行评估，还是由政府自己来进行评估？人大的立法，究竟又由谁来评估？”显然，姜明安更希望评估的主体能是中立的第三方。

　　但根据艾志鸿的调查，在各省立法后评估的试验中，委托评估或称第三方评估的方法，还运用得相当少。

　　艾志鸿表示，目前各地人大一般是把评估结果作为将来修改法规、要求政府改进工作的重要参考。对于是不是必须修法，并未作出硬性规定。“有些地方人大的评估，仅仅停留在评估调研的程度，似乎只是为了评估而评估，评估报告没有形成明确清晰的评估意见，发挥的实际作用不大。”他说。

　　余凌云也向记者表示，评估后，要有后续，“不然你光评估，评估完以后，你又不去修改，不去改进，那就没意思了”。

　　至于评估的方式，余凌云告诉记者，传统上，一直是采取执法大检查或者专题检查的方式，由人大或者政府组织专门的检查组下到基层，采取实地调研、问卷调查、走访座谈等方式，听取汇报和意见。“广东省的评估搞过立法成本效益分析，就是一种很好的方式创新。”余凌云表示。

　　不过，艾志鸿调查得知，在广东省就立法进行成本效益分析后，只有极少数地方人大在评估中引入成本效益分析。“即便是引入的，在评估过程中也遭遇到难题，一些间接的、隐性的成本支出往往难以计算，很多效益指标难以量化。”

　　为此，余凌云希望立法后评估能以重大事件作为样本分析，比如可以通过汶川地震，很好地检验《政府信息公开条例》、《突发事件应对法》的实施效果。