《瞭望》文章：行政区划改革前路明晰

　　“十二五”期间行政区划改革将稳妥前行

　　文/《瞭望》新闻周刊记者杨琳

　　“行政区划的调整，说穿了，就是区域地方利益的调整、地方权力的划分”。在国家行政学院竹立家教授眼中，行政区划调整“牵一发而动全身”，它涉及地方权、责重新划分的重大问题，以及与此相伴随的经济社会发展空间、财税运行、干部管理等一系列复杂问题，必须积极、审慎而行。

　　与“九五”、“十五”时期相比，“十一五”期间中国行政区划调整和体制改革可谓波澜不惊。只是在这一个五年规划临近终点时，京、津、沪、渝以及沈阳、厦门等大中型城市区域内部的划分调整动作，再一次引爆了公众对行政区划调整“新一轮热潮”的关注。

　　《瞭望》新闻周刊记者日前在对民政部区划地名司的采访中了解到，“十二五”期间，我国行政区划的整体走向将是：逐步健全和完善设置科学、布局合理、功能完善、集约高效、与城镇化进程和国家区域发展战略以及综合配套改革相适应的行政区划体制。行政区划调整的重心和体制改革的热点也已明晰。

　　破除行政区划束缚

　　自新中国成立以来，国内行政区划整体上未作“巨大”的调整。随着经济社会的发展，尤其是改革开放30多年的飞速发展，行政区划的很多方面已不再适应经济社会发展的需求。在一些经济发达地区，破除行政区划束缚的呼声尤为强烈。

　　首先，“诸如长三角、珠三角、环渤海经济圈等按照自然条件形成的经济区域，随着经济的发展，应有更具战略性的整体规划。一些具有地区经济特色、主导型经济突出的地方，区域整合发展的要求很强烈”，国家行政学院汪玉凯教授说，但是受行政分割的困扰，这些地方各自为政、难以统一规划的问题已非常突出，该整合的不整合，也造成了很大的资源浪费。

　　民政部区划地名司副司长孙秀东对本刊记者说，城乡、区域协调发展的要求与旧的区划格局之间存在矛盾，“新型工业化城市化对调整行政区划的要求非常迫切”。

　　其次，城市化进程日益加快，对行政区划提出了新的要求。随着城市化进程的加速，我国城镇人口大幅增长，大中城市城区人口和用地规模成倍扩大。“在现代化和城市化的过程中，公众对政府提供的公共服务的数量、质量的要求越来越高。这要求行政区划的‘战线’不能过长、层级也要减少”，竹立家说，赋予每一行政层级更多的行政自主权，行政上少绕弯子，有利于政府尤其是基层政府的公共服务实现量和质的提升。

　　再有，“交通通讯条件发生巨大变化，增大了一级行政单位的管理幅度，也是促进行政区划调整的客观因素”，孙秀东说。

　　“十二五”时期的行政区划调整和体制改革，将在这些宏观背景下铺展开来。中央和国务院层面，对于行政区划调整的原则已经非常明确。“‘十二五’期间，将按照有利于精简机构和提高行政效率，有利于生产要素的优化组合和拓展科学发展空间的原则，平稳、有序、适度地推进行政区划调整”，孙秀东说。

　　本刊记者从民政部了解到，“十二五”期间，我国行政区划调整的重点方向主要有三。一是，根据国家区域发展战略和综合配套改革要求，合理调整和优化大中城市行政区划结构，形成规模适度、运转协调、管理高效的市辖区格局，推动城乡统筹、区域协调发展。

　　二是，适应城镇化发展的需要，推进城市设置标准和模式的改革创新，统筹规划，科学论证，适当增设城市，重点发展中小城市，特别是民族地区中小城市的发展，构建集约发展、布局合理的城市体系。

　　三是，遵循以人为本、方便群众的原则，完善乡镇撤并，加强和改进乡镇社会管理和公共服务，扎实推进镇改街道的调整工作。

　　区划调整热点频现

　　受访专家表示，“十二五”期间行政区划调整和体制改革的热点，至少将包括以下几个关键词：市辖区、强镇扩权、都市群、中小城市。

　　据统计，改革开放以来，我国通过县改区等途径新设了340多个市辖区。然而，在市辖区调整实践中也出现了一些问题。专家指出，“十二五”期间，形成市辖区格局是行政区划调整的重点之一，更好地总结经验、摸索规律，对未来的改革有所裨益。

　　“一些距离地级市比较远、自身特色经济较为突出且有辐射带动作用的县，改为市辖区后出现了自主行政权力受限的情况”，在竹立家教授的地方调研中，多个此类市辖区表示自己变成了“半级政府”，城市的整体规划、经济发展定位、基础设施建设等都受到了限制。“因此，在未来的市辖区格局构建中，应更多地考虑地区发展的个性化条件，更严格地以是否有利于扩展当地经济社会发展空间为最重要的、科学的衡量标准”。

　　汪玉凯认为，市辖区尤其要充分考虑不同区域的功能定位，实现差异竞争，基础设施的规划布局应实现统一，“只有避免盲目才能使之在城乡一体化过程中扮演好应有的角色”。

　　近年来，一些特大型乡镇的发展引人注目。特别是东南沿海的一些乡镇，人口数量高达五六十万，比西方国家一个城市的人口都多；经济产值动辄几十亿元，相当于西部地区一个地级市的经济体量。当前，广东省正大刀阔斧推进的“强镇扩权”，正体现了这些特大型乡镇通过区划调整谋求更大发展空间的强烈诉求。

　　“目前，我们正在着手调研特大型乡镇的行政管理体制改革，思路是设市辖区或者设市。这不仅有利于推进城市化进程，更将在很大程度上扩展这些地区的经济社会发展空间，实现发展水平的整体提升”，孙秀东告诉本刊记者。

　　综观发达国家的发展轨迹，在城市化30%～70%的阶段，行政区划的调整最为频繁。在城市化和工业化中后期，都市群和城市群的崛起也是自有特征之一。

　　目前，中国的都市群已经初露端倪。长株潭城市群、武汉都市群、长三角、珠三角、环渤海，半小时交通圈网络密织，城市之间的衔接已经相当紧密。“都市群的规划更需要大手笔和战略高度，尤其要注意科学引导整体规划，精心选择区域经济社会发展的高地，以实现辐射带动作用，增强城市的造血功能。”汪玉凯说。

　　中小城市是城市化进程提速的重要依托。从统筹区域发展的角度出发，民族地区中小城市的发展也十分重要。“需要注意的是，条件具备的中小城市最好能够实现整体建制的提升，赋予其更大的行政自主权，而不是通过并入某个地级市‘变身’为城市”，竹立家说，“当然，这涉及到一系列指标体系的建立。”

　　“行政”省直管县将稳妥试点

　　曾有专家预言，省直管县改革将带来中国行政区划的大变革。而这种变革不仅体现为纵向的行政层级减少，也将体现在横向的省级行政区划调整上。

　　始自1992年的省直管县改革，可分为两类。一是财政直管，即在财政预算编制上由省直接对县编制预算，在收入划分上也由省直接对县进行划分，同时省也把转移支付、专项资金补助、资金调度、债务管理等经济权限下放到县的一种管理体制。二是行政直管，人事权、审批权、经济社会管理权上，都由省与县直接“打交道”。

　　突破口选在了问题最为集中和尖锐之处——财政。2008年的十七届三中全会提出，要推进省直接管理县(市)财政体制改革，有条件的地方可依法探索省直接管理县(市)的体制。2009年的中央一号文件再次重申了这一要求。同年7月，财政部公布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，明确提出了省直接管理县财政改革的总体目标，即2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。

　　现有的统计资料显示，目前全国共有18个省份、4个直辖市正在实行财政省直管县改革，约占全国省市2/3。也有专家介绍，随着近两年省直管县力度的加大，目前约有80%的县已经实现了财政上的省级直管。

　　积极的改革措施取得了公认的成效——县级财政实力提高，公共服务能力增强；县域投资环境改善，经济发展活力增强；行政效率明显提高，“市刮县”现象得到遏制；城乡统筹能力提高；为加快解决“城乡分治”问题提供了有效途径。

　　然而，财政上的改革并不是省直管县的全部内涵和实质性转变。“由于行政管理体制上，这些县市仍然归属于地级市管理，市里向县里要钱，县里能不给吗？因此财政直管只是放缓了县级财政向市级流动的流速，而没有解决根本性问题”，竹立家说，“这就需要行政上的省直管县及时跟进”。

　　省对县的行政直管，意味着一个行政层级的减少，途中将遇到的部门利益、政府间关系、干部安排等一系列“硬骨头”。不仅如此，如果推行此项改革，一些下辖上百个县的省能否直管得过来，也是个大问题。这又触及到省级行政区划的调整问题。其敏感度由此陡然倍增。

　　“在我国东西部经济社会发展不平衡，地域面积差异较大的前提下，目前广泛推行省直管县体制还有相当大的难度。”汪玉凯对本刊记者说，中央对此问题的表述是“有条件的地方可以探索”，那么在省级行政区划暂时稳定的条件下，可以选择人口稠密、行政区域面积较小、经济社会高度发达的地区进行试点，但需要注意几个变量。

　　变量一，省级政府要简政放权，向县级下放权力，减少省级行政事务量，以利于直管数量众多的县市政府。

　　变量二，推动包括高速铁路、高速公路在内的交通基础设施的建设和完善，“至少县委书记和县长到省里开会不再耗费大量时间成本”。

　　变量三，推动电子政务和信息化建设，改变传统的行政处理模式，提高行政效率。

　　“省直管县在减少行政层级的同时，也可以遏制跑官要官现象。虽然矛盾和困难很多，但行政管理体制上的省直管县是管根本的，在适当的时候高层应下决心稳妥推动，”竹立家认为。

　　“‘十二五’期间，我们将按照党中央和国务院的决策，有条件的地方可依法探索省直接管理县(市)体制。”孙秀东说，行政管理体制上的省直管县，未来仍将继续积累经验，持续探索。