有关“违法立案监督”的司法改革项目终于水落石出。8月18日，最高人民检察院、公安部联合印发的《关于刑事立案监督有关问题的规定(试行)》向公众公布。《规定》旨在解决“该立不立”、“不该立却立了”难题，让检察机关有底气对公安机关的违法立案说“不”。

　　检察机关刚性监督“违法立案”

　　□本报记者 刘 炜

　　对违法立案说“不”

　　8月18日下午，最高人民检察院、公安部联合印发的《关于刑事立案监督有关问题的规定(试行)》(简称《规定》)向社会公众公布，立即引发强烈关注。有评论称，自此，检察院对公安机关的违法立案行为，有底气说“不”了。

　　就违法立案监督进行改革，被最高人民检察院副检察长朱孝清称为是“第二轮司法体制改革”主要课题。在今年年初的一次会议上，朱孝清提及，应当立案而不立案的问题，已有相关规定，不应当立案而立案了的，法律并无规定，要进行研究。

　　时隔仅仅7个月，研究成果即公之于众。《规定》指出，发现违法立案时，检察机关可以要求公安机关书面说明，对于书面说明，检察机关认为不成立的，应当通知公安机关撤销案件。

　　对于何谓“违法立案”，《规定》做了部分具体列举：违法动用刑事手段插手民事、经济纠纷；办案人员利用立案实施报复陷害、敲诈勒索以及谋取其他非法利益的情形等。

　　除此新增内容，《规定》对已有的“应当立案而不立案”监督做了细化，创设立案监督投诉机制：就应当立案侦查而不立案的情形，利益相关人向人民检察院提出，人民检察院应当受理并审查。

　　长期关注立案监督改革的学者、中国人民大学法学院副教授李奋飞接受本报记者专访时表示，尽管瑕疵不少，但能如此迅速出台，《规定》是有利于解决“应当立案而不立案”、“不应当立案而立案”两大难题的。

　　不过，也有学者、司法界人士表达了自己的担忧。北京资深刑辩律师孙中伟告诉记者：“过去的违法立案行为，其实是渎职、滥用职权等违法行为，现在却成了只需‘说明理由’。”

　　多位接受本报记者采访的司法实务界人士则表示，与《刑事诉讼法》中有关规定相比，此次立案监督投诉机制及其细化处理方式，创新不大。

　　立案监督改革溯源

　　立案监督改革，可以追溯至1996年。该年3月，全国人大《关于修改<中华人民共和国刑事诉讼法>的决定》首次提及立案监督。

　　《决定》指出，就“该立不立”的案件，当事人向人民检察院提出，检察院应当要求公安机关说明不立案理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。

　　在当时，尽管公安机关依旧存在坚持主张不立案，或者“立而不侦”，《决定》的出台，终究是首次理顺了公安机关、检察机关的立案监督关系。

　　更大改革发生于1998年。这一年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会联合发布了《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》(简称“六部委规定”)。

　　“六部委规定”不仅首次对“该立不立”问题作出时间、程序上的细化解释，还明确，人民检察院对公安机关“立而不查”、“久拖不决”的情形，要加强联系，经常督促，必要时报告上一级检察院，由上一级检察院督促同级公安机关纠正。

　　但是，对公安机关拒不履行“立案通知”的情形，“六部委规定”并无规定具体处置权。而在司法实践中，仅靠向公安机关发出纠正违法通知书和通过相关部门协调，其约束作用显然有限。立案监督中“立而不侦”等现象，由此逐渐成为立案监督机制软肋。

　　相比之下，规范“不该立立了”情形的法律法规则出台更晚。直到2000年1月，高检院审查批捕厅才下发《关于人民检察院立案监督工作问题的解答》指出，人民检察院发现公安机关确属不应当立案而立案侦查的，可以向公安机关提出纠正违法意见。

　　无疑，这个仅规定“纠正违法意见”，再无任何配套措施的《解答》，在执行中必然命运多舛，甚至逐渐得不到公安机关和法院的认可。

　　由此，无论是“该立不立”，还是“不该立立了”的情形，积年累月未得到彻底解决。这为记者采访到的众多司法实务界人士所证实，亦有相关数据证实。

　　2008年3月10日，最高人民检察院时任检察长贾春旺在第十一届全国人民代表大会第一次会议上指出，对应当立案而不立案的，督促侦查机关立案94766件；对违法插手民事经济纠纷等不应当立案而立案的，督促侦查机关撤案18266件。

　　落实起来会有难度

　　《规定》显然旨在解决上述难题。

　　首当其冲者，即是对立案监督投诉机制进行细化。《规定》指出，经审查，认为有犯罪事实，需要追究刑事责任，且公安机关已做出不立案决定的，经检察长批准，应当要求公安机关书面说明不立案理由。对于不符合要求的情形，分别移送管辖或者移送处理。

　　对此，北京盈科律师事务所职务犯罪部主任易胜华向本报记者表示，这种投诉分流的机制，理论上可以起到“减轻公安机关工作强度、避免司法资源浪费”的作用。但是，在实践当中，也容易出现一种情形：公安机关既不立案，也不向报案人出具《不立案决定书》，只是口头通知报案人公安机关不予立案，该怎么办？

　　“像公安机关这种不出具《不立案决定书》的情形，按照《规定》，将无法得到保护。而有的公安机关办案人员，为了规避检察机关的监督，就真可能会采取口头方式答复报案人。”易胜华说。

　　北京才良律师事务所主任王才亮告诉本报记者，他最大的担忧，在于投诉机制里没有规定制裁程序。“假如公安机关就是不理睬通知，怎么办？”在他看来，这个没有制裁措施的《规定》，适用起来将是极其无力。

　　对于《规定》的最大亮点——通过“通知”加“要求立案”等措施，解决违法立案情形，易胜华向本报记者表示，在以往的制度里，其实也能找到相应的监督机制。

　　“无论是党纪、政纪还是法律，都对此做出过明确的禁止性规定和惩处措施。从刑法的角度上来说，公安机关如果存在上述行为，情节严重的，就已经构成了徇私枉法罪。既然有证据证明公安机关的违法情形，为何还要给机会让公安机关为自己的违法行为寻找理由？这是多此一举，也是对违法行为的姑息和放纵。”易胜华说。

　　一位不愿具名的学者则向本报记者表示，《规定》无疑是一次重大进步，“但可能执行不了”。

　　“在干部配备上，公安机关首长高于检察长，各地的公安首长，在政法委系统内是主要领导，而政法委是公检法司安的领导，干部体系如此配备，你让检察机关如何监督公安机关？加之这个规定本身又缺乏制裁措施，可以预期的是，将来落实起来会有难度。”这位学者称。

　　而今，值得庆幸的是，相比2008年，今年的违法立案情形明显少了不少。两会期间，最高人民检察院检察长曹建明在最高人民检察院工作报告中指出，今年应当立案而不立案的，督促侦查机关立案19466件；对不应当立案而立案的，督促撤案6742件。

　　而对于《规定》出台后，成效如何，会否解决根本问题，违法立案数量能否一如既往地往下减，记者专访了李奋飞教授。

　　“公安机关自主立案是根本原因”

　　——访中国人民大学法学院副教授李奋飞

　　记者：公安机关违法立案的情况如何？

　　李奋飞：我做过两年兼职律师，可以说，既遇到过“应立不立”的情况，也遇到过“不应当立案却立了”的情形。具体数据我没有掌握，但是肯定不少。

　　一些案件里体现的不立案情形触目惊心。震惊全国的河南省驻马店黄勇系列杀人案中，黄勇在两年的时间内，利用自制的杀人工具杀了17个人，其中有5个是社会闲散人员，12个是学生。然而，这17个人报案之后，竟然都没有立案。据家长介绍，平舆县警方也从未就学生失踪一事在县城范围内发布任何形式的警示或者通告。

　　记者：在以往的实务操作中，不仅是检察院系统，就是代理律师，对“该立不立”、“不该立立了”的情形，都没有找到好的应对办法。

　　李奋飞：对“该立不立”的情形，我一般是建议当事人尽量地收集证据线索，并督促有关公安机关尽快立案。如果公安机关仍不立案，我会建议当事人向检察机关提出申诉。对于违法立案，由于法律没有给予当事人相应的救济途径，我一般会建议组织专家论证，并将专家论证意见提交给有关部门(包括但不限于检察机关)。

　　记者：如何评价《规定》里的投诉细化、分流机制？

　　李奋飞：检察机关在受理被害人或者单位的投诉后，不加区别地一概向公安机关发出说明不立案理由通知书，既缺乏针对性，也有失严肃性。《规定》要求先对投诉的形式要件和实质内容进行审查，使一部分不符合条件的投诉以其他方式妥善处理，对符合条件的投诉则启动立案监督程序。这无疑有利于突出监督重点，增强监督实效。

　　但是，《规定》也存在着明显的局限性。尤其表现在，在通知公安机关立案后，没有对执行情况的监督作出任何的规定。比如，对于公安机关仍然拒不立案的，检察机关是否可以建议对相关人员给予一定的党纪政纪处分。

　　记者：《规定》在解决违法立案上做了很多规定，你如何看？

　　李奋飞：《刑事诉讼法》对“不应当立案而立案”的积极立案行为的法律监督未作明文规定，使得我国现行的刑事立案监督制度实质上只是不立案监督制度，在监督范围上存在严重缺陷。

　　在司法实践中，一些地方公安机关出于地方保护或者利益驱动，以刑事立案插手经济纠纷或者利用刑事手段解决民事纠纷等问题比较突出，严重影响了公安机关的形象，人民群众对此反映非常强烈。

　　《规定》对此问题作出了明确规定。但是，对公安机关拒不说明立案理由和拒不撤销案件后，应如何处理，却无具体规定。这无疑会导致对公安机关的强制性和约束力十分有限，且有损《规定》的严肃性。

　　记者：对于公安机关“立而不侦”、“侦而不结”，《规定》设置了后续督促、催办程序，催促公安机关及时反馈侦查进展。这能否解决“立而不侦”、“侦而不结”难题？

　　李奋飞：“立而不侦”、“侦而不结”指的是“消极侦查”：指公安机关在检察机关要求说明不立案理由或通知立案后予以立案，但消极懈怠，该为而不为，可为而不为，在一定期限内未开展必要的侦查活动，如既不积极取证，也不对犯罪嫌疑人采取任何强制措施。

　　在司法实践中，时常出现公安机关在接到检察机关的立案通知后被动立案，但立而不查，检察机关追问时，便以犯罪嫌疑人在逃为借口，使案件久拖不决。

　　法律之所以要设置立案监督，目的无非是通过这个措施，追究那些可能漏网的犯罪嫌疑人。如果公安机关立而不侦，从某种程度上说立案监督就失去了意义。

　　但是，遗憾的是，《刑事诉讼法》在授予检察机关立案监督的权力时，并未在立法上予以配套。对已立案件，是否进行侦查以及投入多大的人力、物力进行侦查，都由公安机关自主决定，并不用听命于检察机关，这无疑才是导致立案监督滞碍乏力的根本原因。