干旱，地震，洪水，泥石流……2010年，天灾以空前密集的程度折磨着中国这片本已伤痕累累的土地。而两年前那场空前井喷的慈善热潮，也在这一年屡屡考验着中国人的团结和绵绵持续的爱心。

　　令人欣慰的是，今天，捐款仍在继续，救灾仍在继续，国人的慈善热情仍在继续。但在这份热情背后，对善款使用的怀疑也一样如老生常谈般在继续。

　　当普通民众的慈善热情，频繁遭遇中国慈善事业发展的瓶颈，信任或猜疑，都将注定会影响中国慈善业健康前行的脚步。

　　捐赠高潮背后的慈善危机

　　《国际先驱导报》记者陈雪莲发自北京 对中国来说，2010年的春夏，注定不同寻常。

　　玉树地震的悲伤还未消散，甘肃舟曲又遭泥石流袭击；南方春季大旱的场景尚历历在目，肆虐吉林的洪水又席卷而来。频繁的极端天气在掠走上千人生命的同时，也为中国慈善事业发展和普通公众出了一道新考题。

　　8月15日，举国向舟曲县特大泥石流遇难者志哀。与此同时，新一轮的捐款赈灾热潮也再次拉开序幕。一时间，人们熟悉的场景再次出现在镜头中：来自四面八方的爱心涌向舟曲，捐助的款项和物资持续不断驰援灾区。

　　在这轮捐赠高潮中，在北京某事业单位工作的小宋却陷入了纠结中。

　　个人“被捐助”的疲劳

　　此刻，小宋坐在电视机前，紧张地关心着现场救灾的分秒进展，但一想起周一遇到的事情，他就有些“不舒服”。

　　8月16日，刚刚结束休假回到单位，小宋就接到了向舟曲捐款的通知，这既令他无奈，又在意料之中。玉树地震时，单位曾要求每人捐1000元，这差不多是小宋月收入的五分之一。令小宋郁闷的是，在单位那次统一组织捐赠前，他已经主动向红十字会捐赠了数百元。

　　这的确是一个尴尬的现实。汶川地震、玉树地震发生后，不少企事业单位按照过去习惯的方式统一组织捐款，然而，由于捐款渠道混乱或者很多个人早已提前捐款，导致重复捐赠现象不时出现。例如以工作单位或学校为平台统一募集后，又可能出现社区再组织捐款的行为。“本来是自愿献爱心的事情，却变成了被捐款，确实有点无奈，希望国家能够统一规范捐款渠道，整体衡量捐赠人的捐赠额度，多提倡个人慈善行为，少一些统一组织。”小宋建议道。

　　湖北人王晓雨则有另外的担心。王晓雨坦言，自己一直不是一个捐赠积极的人，这源于少时的亲身经历。“1998年我家乡发洪水，新闻报道说我们乡收到很多捐款，但实际上到我爸妈手里的几乎没有，只有各地送来的救灾衣物，但也是村干部及其亲属淘汰剩下的。”王晓雨说。“如果没有贪污，没有滥用，我们当然会毫不犹豫地捐赠，可是又很担心一片爱心只是养肥了贪官。”

　　捐还是不捐？一些在捐款面前纠结的人，大抵有着和王晓雨相似的心理：不知道捐给了谁，担心真正需要的人往往没有得到多少。

　　这样的担心并非空穴来风。2007年，丽江孤儿学校百万捐款去向不明，因献身孤儿教育事业而在公益广告中被誉为“中国母亲”的校长胡曼莉，最终跌下圣坛。同样，近年来不时爆出贪污私分、虚报冒领、截留克扣、挤占挪用救灾款物的丑闻，也打击着普通百姓的捐赠热情。

　　这种被慢慢消磨和打击的捐赠热情，平时可能还看不出影响多大，但当重大自然灾害发生，伴随着频繁的捐款活动，不少人的“捐款疲劳症”就浮出水面。“同事聚会的时候，常常能听到大家抱怨说捐款都捐烦了，款项最后怎么用了也不知道。”王晓雨说。

　　企业背负的社会责任和无奈

　　与陷入“被捐款疲劳”的个人相比，企业捐赠在中国却是另一番情形：大部分企业对慈善事业都不太感冒。

　　对此，原民政部慈善促进司司长、现北师大壹基金公益研究院院长王振耀指出，这缘于社会对富人善意的压力不足，“前不久，美国《今日美国》公布了299家公司去年的捐款数额，而中国很少在有影响力的大报上有这样的排名。中国慈善水平还有很大提升空间。”

　　但显然也不能全怪企业。“跟西方相比，政府鼓励捐助的措施还是比较少，整个社会鼓励捐赠的风气不足。这极大地打击了企业做慈善的积极性。”王振耀如此分析道。比如，虽然2008年1月起施行的《中华人民共和国企业所得税法》，将企业公益性捐赠的税前扣除标准由年度应纳税所得额3%以内统一规定为企业年度利润总额12%以内，以此鼓励捐赠，但王振耀告诉本报记者，这个规定只在北京实施得比较好，地方上并未很好落实。

　　同样没有得到很好落实的，还包括慈善捐款转账免除银行手续费等优惠政策。

　　2008年汶川地震发生后，工行、建行、招行、交行等六大银行专门为捐款抗灾开通了绿色通道，并对用于赈灾的汇款免收手续费。但是仍有不少人表示，自己汇款时还是被收了手续费。广州一家小公司发动员工集体捐款，通过公司账号汇往中国红十字总会时，就被开户行明确告知要收取手续费。这也就可以理解，为什么时至今日全民为舟曲泥石流捐款赈灾之际，一些银行再次宣布免除为灾区汇款手续费为何还如此高调了——它们把此举又一次当作自己高姿态的表现。

　　对于很多企业来说，诸多慈善困扰中有一点是与个人捐助者相似的。那就是近几年来，接连有对某些公益慈善机构运作不透明、从捐款中抽取较高管理费的批评。这直接导致不少有实力的企业。开始尝试自办基金会或慈善机构。

　　2009年1月，佳美医疗管理集团董事局主席刘佳和校友赵涛、厉伟等发起成立中国医疗教育慈善机构。如今，在救助贫困地区失学儿童、医疗捐助等领域，都可以看到这一机构成员活跃的身影。

　　刘佳告诉《国际先驱导报》，当大灾害发生时，他们并非把钱和物资直接捐赠给红十字会或中华慈善总会等组织，而是为了把善款和物资更快、更好地送达最需要的地方，他们选择了在特定时期、特定领域最恰当的最值得信赖的合作伙伴。“比如，在玉树，我们选择了两家在玉树有孤儿院、慈善学校的慈善机构合作，第一时间把善款、食品送到了灾区儿童的手中。近期，我们还将在黑龙江省捐助100名贫困大学生，我们也选择了黑龙江青少年发展基金会作为合作伙伴。”刘佳说。

　　慈善意识很高，但慈善技术不高

　　尽管有这样那样的担忧和困扰，但中国企业和普通民众的捐赠热情并没有因此止步，重大事件和巨大灾害直接引发了慈善捐赠的“井喷”。特别是在2008年度，中国接收各类捐赠款物总额合计达1070.49亿元，占GDP总量的0.356%，年增长率达246%，这些善款的受益人口达4766万。为了共克时艰，沉睡在中国人心底的大爱被强烈激发，释放出了空前的慈善能量，可以说，全民慈善已初现雏形。

　　但与之形成鲜明对比的是，慈善乱象亦随之层出不穷。善款使用不透明、监督力度不够、行政介入过多等问题，如果任由其长期干扰社会慈善事业的健康发展，带来的危害可想而知。

　　王振耀认为，现阶段出现的问题是因为我国的慈善事业还处于发展的初级阶段，社会的慈善意识、慈善规模、慈善组织、捐赠机制、法律制度等方面需要在实践中进一步增强和完善。“对现在慈善事业出现的问题，我们必须重视起来。现在大家的热情很高，但慈善意识很高了，慈善技术却不高。特别是在项目管理、捐款热情的组织和引导、巨款数额等方面确实还与西方发达国家相比存在很大差距。”

　　在王振耀看来，出现捐款疲劳是因为对民众和企业的捐款积极性保护得不好，社会对鼓励捐款的风气不足。“对待慈善，我们的政府和社会一定要谨慎，慈善管理机制要借鉴成熟的机制，例如实行捐款免税的税收政策，健全管理体制，推动慈善组织像社会服务类发展，西方大量慈善组织的主要业务不是救灾，而是照顾孤儿和残疾人等各类社会服务。”

　　另一方面，中国慈善组织和NGO服务也亟待调整和完善。“具体来说，在项目运作上要学会透明公开，不仅是指在网络和报刊将信息公开，而是国际上通用的透明做法：直接将善款的信息寄到捐赠人家里。慈善组织只有拿自己的行动来减轻不信任，提高能力建设，民众哪里不满意，就改进提高，满足捐款人的要求。”当然，对于普通公众来说，应该有意识追查捐款使用和流向。特别是大额捐款者，要从慈善组织那里得到清楚的捐款流向说明。

　　相比比尔·盖茨最近在倡导美国富豪死后将一半财产捐给慈善，王振耀呼吁中国富翁们每年捐款100万人民币，可以在自己信得过的基金会中建立基金，最好建立自己的企业基金会。“慈善本质就是在民间。政府对待慈善的原则是，一定要支持NGO和民众在前台，而不是直接做慈善，政府应该给民间组织提供资金支持等更多便利。”

　　王振耀心中勾勒的未来中国慈善事业蓝图很实际，“我们的慈善组织应该每年要有上千万的人就业，捐款应该达几千亿，有更多的志愿者，未来潜力很大，前景很美好，但现在起步和学习过程中还需要努把力。”

　　“捐款入财政”传说报告

　　使汶川地震民间捐款流向猜疑成为“历史”的，正是上个月下发的关于青海玉树地震捐款使用办法

　　《国际先驱导报》记者邓亚君发自北京 仅仅时隔一年，《响应汶川：中国救灾机制分析》一书便在北京各大书市销售近磬。这本论文式的调查报告引人眼球的除了“汶川”、“救灾”等字眼，更有“80%的民间捐款流入地方财政”一说。

　　这是作者邓国胜去年8月披露的估算。而今年夏天，这位清华大学NGO研究所所长却不愿再多谈这一数据，“已经是旧闻了。”他连连摆手。

　　使汶川地震民间捐款流向成为“历史”的，正是新近下发的关于青海玉树地震捐款使用办法。新规定表明，由青海省统筹安排所有捐赠资金——这使得外界所质疑的“民间捐款成为地方财政的‘附加收入’”比两年前表现得更为直接和彻底。

　　80%与100%

　　新规定的全称为《青海玉树地震抗震救灾捐赠资金管理使用实施办法》，由民政部、发展改革委、监察部、财政部、审计署7月7日联合下发。根据《实施办法》的要求，(对玉树的)捐赠资金全部拨付到青海省，连同青海省接收的捐赠资金，统一纳入灾后恢复重建规划，由青海省统筹安排用于恢复重建。

　　“所以，这次不需要调查，全部上缴地方财政。”邓国胜说。

　　不过，这一判断是否准确似乎有待考证。因为今年5月27日，国务院下发《关于支持玉树地震灾后恢复重建政策措施的意见》时，本要求100%的民间捐款全部汇集青海省民政厅。后来，基于各方利益的协调考虑，中国最大的、同时也是官方色彩最为明显的两家慈善组织：中国红十字会和慈善总会得以“豁免”。

　　但根据邓国胜汶川调查时的经验，即便如此，在具体援建项目实施过程中，红十字会和慈善总会的地方分会仍有可能把民间捐赠与地方财政合流。

　　因为两年前，有些省份，民间非定向资金必须要求转入政府财政账户；有些省份，这些组织可以对受捐资金留有一些使用权，但通常需要和地方政府一起到灾区开展援建项目；还有些省份，即使不用转入政府财政专户，但也仍然由政府统筹使用，然后从这些民间组织报账。

　　在这种情形下，全国性公募基金会能“自行安排”的只占整个救灾捐赠资金的约11%，而在实际操作中，由于基层红十字会和慈善会执行能力弱，甚至只是某些县卫生局或民政局下属的一个科室。所以，为灾民建房、盖学校、盖医院时，资金最终仍流向了地方政府。

　　然而，本报记者据此向汶川地震时的重灾区绵阳市红十字会求证时，该会工作人员否认了“流入地方财政”一说。“我们会把非定向的民间捐赠以购买电脑、文具等的形式发放给灾民。”这位工作人员表示，虽然绵阳市红十字会能力有限，但一些大型的、如建盖医院这样工程会由香港红十字会来完成。

　　对此，邓国胜解释道，绵阳市的情况确实比较特殊，主要因其是受灾区，所募款额也比较有限。

　　“政府统管”的话外音

　　而与7月7日《实施办法》应声而起的，则是包括中国扶贫基金会等在内的13个全国性基金会的集体抗议：“统一归缴政府后，我们的监管怎么办？”

　　有学者指出，按《物权法》、《公益事业捐赠法》等规定，这13家全国性基金会的财产受法律保护，没有义务“善款归公”。而政府的这一做法，极有可能为官员腐败提供“权力寻租”的新便利。

　　面对质疑，8月12日，民政部有关负责人接受媒体采访时表示，对玉树捐款的规定属于“特殊情况”，主要考虑到“玉树地震灾后恢复重建任务十分艰巨繁重，并面临高寒缺氧、施工期短、交通不便、生态脆弱和建筑资源严重不足等特殊困难”。

　　但更多的学者相信，“公众把资金捐给慈善组织，但最后还是由政府来执行项目，这是一个很现实的体制问题。”

　　这句话是两年前，时任民政部社会福利和慈善事业促进司司长王振耀对当时“汶川地震善款可能八成流入财政专户”的回应。他认为，一方面中国NGO的力量确实比较薄弱；另一方面，现实是“一些NGO公信度不高，回馈不明确，导致公众不愿意将钱交给NGO使用”。

　　这也是事实。去年5月，清华大学与一家市场监测机构联合进行的抽样调查发现，在2000多个有效样本中，60.8%的受访者认为，救灾时，社会捐赠资金应该由政府统筹使用，只有9.7%的人认为不应该，还有29.1%人表示无所谓。

　　“但政府统管就能善款善用了吗？”邓国胜表示，从国外经验看，捐赠资金的多元、分散使用，总体来说效果要优于政府“集中使用”，更可以避免在定向捐助上面的资源浪费。“虽然中国NGO能力是不足，但长远来看，政府应该对其进行大力扶持。”

　　但受玉树捐赠办法的影响，国内的数家慈善机构已与政府矛盾尖锐对立。

　　审计署7月29日公布报告称，其在对玉树地震捐赠款物的审计中，“发现部分地方未按规定及时将捐款汇缴民政部、中国红十字会总会和中华慈善总会，涉及金额1.62亿元……截至7月22日，已汇缴1.26亿元。”其中，多家全国性慈善组织尚未最终明确资金汇缴、拨付事宜。

　　“汶川模式”的教训

　　与此同时，“政府统管”所没能避免的“违规操作”进一步彰显出来。

　　在大约“八成民间捐赠流入地方财政”的汶川灾区，审计署今年7月30日公布了灾后恢复重建的107个重点项目跟踪审计结果，此次审计共发现7个项目没有如期开工建设，14个项目没有完成规划建设进度，11个项目未批先建或边设计边施工等7大问题。审计署向司法、纪检监察机关和其他有关部门移送案件线索2起，涉及人员2人，涉及金额424.26万元。

　　“所以，既当裁判员，又当运动员，怎么能确保公正和透明呢？”网友“天涯”的看法总结了众多网民的忧虑。

　　今年7月，《凤凰周刊》记者袁凌在汶川灾区的所见所闻，进一步证实了这种担心。

　　“汶川灾区采取的是1+1援建模式。”袁凌介绍道，例如，汶川县所对应的援建主体是广东省，那么援建过程中，广东省就召集了来自广东的施工单位。

　　据袁凌了解，类似的这些施工单位大多与援建主体的当地政府关系较好，并且为“早日结束援建工程”，“难免出现将一小部分募集来的民间捐款作为施工者的奖金进行发放”。