把脉深圳：下一步要敢闯政改关

　　见习记者 徐伟

　　访谈嘉宾 杜钢建

　　湖南大学法学院院长、深圳行政三分制改革设计者之一

　　翟校义

　　中国政法大学行政管理学系系主任

　　钟坚

　　深圳大学中国经济特区研究中心主任

　　作为中国改革的“试验田”，三十年来，深圳做了无数的探索，包括在行政体制改革，比如大部制改革、行政三分制改革、行政审批制度改革等。但行政体制改革显然不能代替政治体制改革。

　　温总理在视察深圳时说，“没有政治体制改革的保障，经济体制改革的成果就会得而复失。”这话是说给深圳听的，也是说给全国听的。未来的深圳，能否在中国的政治体制改革上引领风潮，我们有着诸多的期待。

　　行政三分制尚无重大突破

　　时代周报：2003年深圳推出行政三分制改革，将行政决策、执行和监督权区分开来，但成效甚微，去年重启此项改革，到目前为止，取得了哪些成果？是否达到了预期的目标？

　　杜钢建：去年国务院批准了《深圳综合配套改革试验总体方案》，但还需要一段时间来推进，现在执行的时间还太短，还很难对其实际效果进行评价。

　　三分制和大部制改革的出台，是因为很多部门同时插手一个领域，各个部门都在制定政策，也都在执行和监督自己制定的政策，其结果是一件事情多头管理，出现“几个部委管不好一头猪”的局面。深圳把很多职能交叉的部门合并成一个大部门，由一个大系统来组建部门，在某种程度上，把政策的制定、执行、监督在大部门的框架下逐步分开，大部制不能从根本上解决好行政权三分的问题，但它为其开辟了一个途径，提供了一种可能。

　　翟校义：深圳行政三分制的改革，在理论上没有太大的问题，关键在于权力的调整。但因为推行起来比较困难，现在已经在慢慢淡化，它对官员的行为理念有一定影响，但是在机构设置上，还没有得到重大的突破。

　　决策权、执行权和监督权相互制衡，对于社会是一种优化的选择，但是对于习惯了权力优越感的官员，会感到失落和不适，因此来自权力系统的阻力比较大。还有一部分原因是改革会触动一些机构和个人的既得利益，权力运作的空间变小，寻租的机会也就变少了，所以他们不愿意进行改革。

　　时代周报：按照深圳大部制改革最初的思路，至少有五分之一的正局级部门将被撤销或合并，被撤机构的人事如何安排？由此带来的副职膨胀问题如何解决？

　　杜钢建：机构改革一精简，干部就要调整，干部岗位减少，为了使改革能够有效推进，减轻改革的压力，使副职上的岗位在一定程度上增多，推进改革顺利进展，这是可以理解的。但是这种情况不会长久，等到改革的压力过去以后，副职肯定是要减少的。

　　翟校义：从目前的进展来看，虽然政府组成部门在减少，但部门内的机构却大幅增长，实际上是把政府的管理幅度压到了政府部门中。比如，改革前，一个部门管15个局；大部制改革后，政府组成部门减少了，但一个部门要管20多个局，加上事业编制局，有50-60个局。部门内部管理幅度大幅扩张，这是大部制改革过程中面临的问题，因此要进行部门内二级改革，进一步优化大部制之后的部门内部管理非常必要。

　　钟坚：大部制改革撤了很多机构没错，但是撤了之后还有并，一个机构有十几个副职，结果是人没有变，职能也没有变。改革过程中，机构时而精简，时而膨胀，分分合合，并不能起到提高行政效率的作用。香港只有一个特首，没有副特首，但香港治理得有条不紊；大陆一个市有很多个副市长，却似乎都忙不过来。

　　深圳“政改”需国家整体设计

　　时代周报：上述两种都是行政体制改革，在政治体制改革方面仍然举步维艰，行政体制改革与政治体制改革是怎样一种关系？有人说行政改革在根本上还不是、也不能代替政治体制改革，你是否同意这个说法？

　　杜钢建：行政体制已经在很多方面发生了变化，但是政治体制不改革，行政体制很难收到应有的效果，行政改革的空间是有限的。政治改革与行政改革挂钩，就一定要加快推进审议制，即政府的重要决策，乃至党委的重大决策，都要加强人大、政协、专家队伍以及体制外人员的审议力度。

　　翟校义：从宽泛的意义上来讲，行政体制改革是政治体制改革的一部分，但它不是政治体制改革的核心，前者不能代替后者。

　　政治体制改革有三个关键点：第一是人事权，即用何种机制来决定谁做领导，《选举法》的修订是政治体制改革的一个号角；第二是财政权，政府通过税收积累了大量的财富，由谁来决定钱怎么分配、用来干什么，目前还没看到这方面的调整迹象；第三是外在的构建，比如机构的调整。政治体制改革必须要在这三方面下手。

　　钟坚：政治体制改革是根本，行政体制改革是枝节，单纯的行政改革不能代替政治改革。改革要自上而下进行，中央不推动，下级政府就没有改革的权力和空间，就很难有实质性的突破。政治体制改革最大的阻力来自政府本身，因为自己改自己肯定不好改，改革过程中难免会触动一些既得利益。如果国家没有整体的设计，深圳改革也会收效甚微，因为政治改革的风险很大，不确定因素很多。

　　时代周报：深圳经济特区自建立以来，经济成果显著，但政治改革明显滞后，出现这种局面的原因是什么？深圳如何在政治制度改革上寻求突破？

　　翟校义：经济体制改革吻合当时主要领导人的想法，因此得以大力推进，深圳是试验田，走在了全国前列。但是目前的政治体制改革还没有根本性的驱动力，深圳没有被中央明确地定位为政治改革的试验田，也没有得到像邓小平那样的权威领导人的支持。

　　其实，政治体制改革的阻力并没有想象的那么大，因为改革的方向大家都比较清楚，邓小平当时已经定下了改革的方向。但是改革的试验田选在什么地方，不必然会在深圳。当年的经济体制改革之所以选在深圳，除了毗邻香港外，很重要的原因是因为深圳只是一个荒芜的小渔村，它牺牲得起。如果改革成功了，它就是宝贝；如果改革不成功，就可以抛弃。今天的深圳经不起抛弃，万一出了问题，改革失败了，就会付出很大的代价，决策者应当有这方面的考虑。

　　当以“开放”倒逼改革

　　时代周报：身为改革开放标杆的经济特区，近年来明显出现了改革动力弱化、改革精神淡化、改革阻力加大的现象，深圳如何在制度改革上保持持续的动力？

　　杜钢建：深圳现在的改革风气和面貌的确不如特区建设时期，很多人躺在原来的功劳簿上，缺乏改革动力。面临各种困难，面对各种难以绕过去的利益纠葛，走到今天，我认为应该把“改革开放”四个字颠倒过来，变成“开放改革”，在一些改革已难以深入的领域，加快开放，向香港开放和靠拢，引进香港相关领域的思想观念、政策措施，以开放推进改革，以开放倒逼改革。

　　翟校义：深圳作为一个新生的经济重镇是可以的，但是想在下一个30年再实现年均百分之二十几的经济增长是不大可能的，因为政策红利、投资红利已经没有了。当初改革的时候，它可以做的事情，别人不可以做，这种政策优势已经没有了。

　　深圳的未来是一个现代化的都市，不会与其他的都市有太大的差别，它的优势会逐步丧失，年轻的人口也会逐步老化。

　　钟坚：这几年深圳吸引外资的规模有所放缓，有人质疑深圳是不是不行了，这是错误的。深圳已不仅仅是一个经济特区，它已经具备了自我造血的功能，未来靠自己制度的改革、产业结构的转型、社会结构的发展来提升自己的竞争水平。深圳的定位很明确，就是要成为一个现代化、国际化的先进城市，在未来三十年内要发展成香港、新加坡这样的城市。

　　深圳过去三十年最大的失误就是对教育科学事业重视不足，深圳未来的发展瓶颈主要是科学教育水平。香港有7所大学进入亚洲前100名，新加坡有4所，这两个城市的竞争力在全球近年来均在前十名之列，深圳的教育投入仅占GDP的2%，比全国平均水平都低，科技教育是基础，应该优先发展。

　　时代周报：现在的深圳面临着改革的瓶颈，许多人对深圳未来的发展产生了质疑，深圳是否还能在未来继续引领改革潮流，在政治改革上有新的贡献？

　　杜钢建：深圳经济特区在建立后很长一段时间内没有建立人大，当时中央是有考虑的，想观望一下，借鉴香港的立法机构、立法程序、立法制度。今天，深圳仍然面临着与香港接轨的问题，深圳要认真思考借鉴香港民主政治的经验，实现深港人流、物流、资金流一体化和同城化，要敢于改变深圳现行的政治制度，引入香港政治制度的合理性要素，建设法治深圳。如果这样做，深圳依然能够成为全国政治体制改革的排头兵。

　　深圳的领导班子要进一步解放思想，敢于闯政治关，冒政治风险，为中国未来的政改探路，这是中央的期待，也是全国人民的期待。民主选举、依法执政，以及充分发挥人大和政协的作用，这三个方面是当下我国政治改革最为重要的内容，也是深圳下一步政治体制改革所要认真思考的。