住房保障，能否摆脱时有时无的宿命

　　经济适用房在上海消失11年之后，再次起锚。2011年，如果宏观调控致使房地产乃至经济增速放缓，上海住房保障被冷落的一幕还会重演吗？

　　《瞭望东方周刊》记者高艳平 | 上海报道

　　47岁的上海闵行区居民印高韧终于盼来了住大房的日子——如果他们申请的经济适用房年底交房顺利，一家三口就可以在75平方米的新房里过年了。

　　印高韧夫妇每月收入3000多元，还有一个正在读大学的女儿。他们一家人在15平方米的房间里，已经住了20年。

　　这是经济适用房在上海消失11年之后，再次起锚，试点摇号选房的首位幸运者印高韧，成为上海住房保障建设重要节点上的第一见证人。

　　2010年，上海还有2093户居民家庭将以四五千元/平方米的价格买到房子。上半年，上海新建商品房均价已经超过每平米16000元。

　　上海发展保障性住房历史堪称坎坷：1999年，经济增速放缓期，经济适用房与普通商品房并轨；2006年，房地产低迷期，“两个一千万”中的“一千万中低价位普通商品房(双限房)”开工暂缓；2010年，房地产过热引发宏观调控，经济适用房试点启动。

　　梳理后很容易发现，住房保障的发展遵循这样一条“潜规则”：房地产过热导致宏观调控时，住房保障被高度重视，保障民生的同时或用于平抑房价、保增长；而经济低迷期，当财政收入面临下滑危险，或者在刺激经济保增长的目标下，住房保障又被束之高阁。

　　2010年国务院政府工作报告中提出，建设保障性住房300万套，各类棚户区改造住房280万套。这样大规模建设保障性住房，史无前例。

　　2011年，如果宏观调控致使房地产乃至经济增速放缓，上海住房保障被冷落的一幕还会重演么？

　　机会主义

　　上海并非孤例。中国社会科学院金融研究所金融市场研究室副主任尹中立说：“房地产政策在拉动经济增长，和住房保障建设上存在着机会主义倾向。经济过热的时候，为了调控房地产，就加大住房保障的投入，经济下滑的时候，就希望商品房拉动经济。”

　　建设部原房地产产业司司长谢家瑾卸任不久，即推出《房地产这十年》一书，其中披露了很多关于房改以来房地产业决策内幕。

　　1998年的房改，确立了以经济适用房作为主体的多层次城镇住房供应体系，经济适用房之目的除了解决中低收入人群的住房问题，还在于增加投资、扩大内需和拉动经济增长。事实上，后者的分量往往超过前者。

　　中国房地产经历了5年市场化大发展，到2006至2008年，几轮宏观调控，暂时管住了房价这匹不断狂奔的野马。2008年下半年，市场仍处于调整期，却偏逢全球金融危机，房地产再一次承担了拉动经济保增长的重任。

　　“从原来的密集调控，到再次搞活房地产，这一态度的转变是政府对房地产态度的样板。”尹中立说。

　　2009年，各地“大干快上”，房产价格也迅速飙升，地王频现。而与商品房建设争土地争资金的保障性住房，成为地方政府的鸡肋。

　　2008年年底，4万亿经济刺激计划启动，其中9000亿元分三年投资保障性安居工程。然而，地方政府建设保障性住房动力不足，有些地方还出现了下面的戏剧性一幕。“地方从中央拿到了保障性住房资金之后，不愿意建设保障性住房，原本想挪作他用，但中央各部门不断下来检查，有的地方甚至说，要将这些钱退回去。”某知情人士对本刊记者说。

　　2009年10月末，全国人大常委会专题调研组提交的《关于保障性住房建设项目实施情况的调研报告》显示：截至2009年8月底，保障性住房建设完成投资394.9亿元，完成率仅为23.6%。

　　共识与分歧

　　毋庸置疑，当前住房问题之所以遭百姓口诛笔伐，症结正是住房保障不到位。而住房保障问题上政府必须承担责任，从中央到地方已经达成了共识。

　　“鱼翅很昂贵，为什么没人抱怨，因为还有5块钱的大排面可以吃。”世联地产上海公司总经理袁鸿昌接受《瞭望东方周刊》采访时，打了个形象的比喻。

　　但这一共识的达成，艰难且漫长。上海的住房保障建设也经历了曲折的探索。

　　自2003年房地产调控从收紧房贷起，到2005年“国八条”大力调整住房供应结构，增加普通商品房和经济住房土地供应，全国舆论掀起了房改的大反思。

　　2005年宏观调控的重要年份，上海推出当年开工“两个一千万”工程，其中一千万平方米为动迁安置房，另外一个一千万称为中低价位普通商品房，其实质是双限房，即“限地价、限房价”。

　　这一举措堪称住房保障的大手笔。然而，2006年宏观调控效应显现，政府担心“两个一千万”对市场冲击过大，以虎头蛇尾告终。

　　全国的情况又如何呢？中房指数研究院数据显示，2003年至2007年间，房地产市场大发展期间，全国经济适用房建设投资及竣工面积连年下降。

　　2007年，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》即“24号文”出台，成为中国住房保障历程上一个转折性文件。文件明确提到住房保障体系中两种重要的途径，其一是针对低收入家庭的廉租房，其二是针对中低收入家庭的经济适用房。

　　“1998年取消福利分房，启动房改，原本以为通过市场化改革可以解决住房问题，结果没有解决，9年之后政府又开始重拾住房保障重任。这是思想认识上的大转变。”全国政协委员、上海社会科学院城市与房地产研究中心主任张泓铭对《望东方周刊》说。

　　既然思想上已经达成共识，按理说，以后的住房保障建设应该有一番新景象。

　　但2008～2009年，经济适用房建设不升反降，河北、辽宁、山东等地干脆将其与廉租房并轨。原因就是2008年，房产价格下滑，经济适用房失去价格优势。这与1999年，上海经济适用房与普通商品房并轨的原因如出一辙。

　　可见，如何建立适应中国国情的多层次住房保障体系，全国上下仍然存在分歧。

　　现实阻力

　　2009年是房地产交易井喷的年份，全国商品住宅销售面积8.5亿平方米，以每套100平方米估算，约为850万套。而2010年仅保障性住房的建设量，就相当于去年全年销售额的68%。 但是根本的问题在于：何以让住房保障不受经济波动影响，成为政府长期永续的职责，而不是应对调控的权宜之计、平抑房价的利器，抑或保障财政收入的手段？

　　张泓铭却认为，“十年来住房保障建设没有多大作为，在目前的形势下，这是政府在还债，这是政治问题，民生问题。”

　　土地供应是住房保障的头号问题，然而，“土地资源很有限，在保障房建设上，不仅仅存在中央和地方的博弈，还有地方上市区、乡镇的利益博弈。地方政府保障性住房土地供应计划之所以总是完不成，问题就出在这里。” 上海易居房地产综合研究部部长李战军对《望东方周刊》说。

　　2010年，国土资源部下达的保障性住房用地为24454公顷，其中，经济适用房用地占71%，廉租房用地占29%。

　　而国土资源部网站披露的上半年的完成情况显示，1～6月，全国保障性住房用地实际供应量9472公顷(包括棚户区改造中保障性住房用地3526公顷)，尚未过半。住房保障建设，各地方态度不一。

　　经济适用房土地采取划拨的形式，直接关系到地方政府的财政收入。比如，上海某个乡镇拿出地块建经济适用房，只能补偿80万元/亩，且主要用于搬迁。但拿去土地市场拍卖，能拍到每亩800万元以上。

　　2010年，上海的经济适用房之所以能够适时推出，据媒体透露，这些项目正是来源于2006年暂缓的“两个一千万”的地块，主要囤在地方国企手上。

　　尽管，为了保证今年完成580万套保障性住房建设任务，建设部和各地方签订了目标责任书；国土资源部为督促地方保障性住房用地计划落实，也提出若完不成，将责令地方整改，以及暂停土地审批以示惩罚。

　　然而，不触及根本的考核制度，以两个部门的职权，对地方政府的震慑力有限。

　　“以往的保障性住房，是中央请客地方埋单，所以地方没有动力。而这两年有所不同。”袁鸿昌说。2009年，中央对保障性住房的补贴资金大幅提高至330亿元，与2007年、2008年相比，增长了几倍甚至十几倍。到2010年更是达到632亿元。

　　中央政策规定，保障性住房的资金来源主要是土地出让金的10%，以及住房公积金增值部分。

　　2009年，全国土地出让金收入高达1.59万亿，地方配套资金不应有问题，然而，当年地方的保障性住房配套资金仍有500多亿元未到位。

　　保障性住房建设，还是要依赖于开发商的参与，但经济适用房、限价房等一直以来受到开发商的抵触。“反对建经济适用房，穷人的房子政府就应该白给。” 任志强的看法代表了他们中绝大多数人的观点。

　　经济适用房，一般以划拨的形式给开发商提供土地，建设完成后，政府核实成本之后，以3%的利润定价卖给符合条件的家庭。绝大多数经济适用房的建设者为地方国企，只有少量的几家私营企业参与了保障性住房的建设。

　　王石2005年曾经说过“经济适用房不是鸡肋”，且利润蛮高。然而，公众更容易相信这是万科作为行业领头企业，履行社会责任的说辞。

　　2009年万科年报中明确写着，“报告期内结算的项目中还包括上海华漕213、上海金色城市、广州新里程等利润率较低的保障性住房。”

　　而且，这些项目成为拖累2009年房地产业务结算毛利率比2008年下滑6.16%的原因之一。

　　今明两年，土地供应问题，资金问题，以及开发商积极性这些现实的阻力，又会成为下一次住房保障被搁置的借口？

　　回归保障本义

　　保障性住房建设如何逃脱跟随经济波动时有时无的宿命？

　　“国外很多国家政府，住房保障都相当完善。我们是人民政府，土地国有，地方政府义不容辞。土地、资金都不是问题，关键看想不想做。”尹中立对《望东方周刊》说。

　　“7月份，沪深指数两次反弹，投资者一致对未来房地产宏观调控走势做出自己的判断。”尹中立说。但不久，中央多个部门传出信息，房地产调控不会松动。“这与投资者的判断出现差异，说明此次宏观调控跟以往会有不同。”

　　未来三年是个特殊的年份，宏观调控效果将成为影响中国政治更迭中的重要一环。如果国家宏观调控达到预期效果，房地产投机得到有效遏制，将是老百姓期望看到的结果。

　　然而矛盾的是，这又将使住房保障的持续性面临极大挑战。一旦房产市场变冷，地方预期财政收入下滑，地方政府还能够积极地建保障性住房？

　　“一般来说，住房保障和市场的比例，可以视经济波动、财政变化有所调整。但在当前住房保障还债的情况下，一定要咬住这个目标，切实解决一部分人住房困难的问题。”张泓铭说。

　　住房保障作为社会保障的一部分，应回归其“解决中低收入人群住房问题”之本义，与医疗、教育等保障一样，作为一项长期的民生工程，常抓不懈，而不是跟随经济的波动时有时无。

　　尹中立建议，“由中组部出面将住房保障纳入地方考核标准，才能让地方政府有建设的动力；另外，要尽快出台《住房保障法》，为住房保障建设的持续性保驾护航。”

　　美联储在2006年对过去35年间的很多国家房价进行分析，发现很多国家的房价都经历过大起大落，而二战后经济飞速发展的德国，新加坡保持了房价相对稳定，其中很大一部分原因就是建立了一整套的住房保障制度。

　　更重要的是，住房保障已经成为考验政府公信力的重要标准。在宏观调控的敏感期，住房保障这一件利国利民，惠及苍生之举，何以持久永续？这并非杞人忧天。