《瞭望》文章：“十二五”规划的政策期待

　　“十二五”规划的编制和指标确立，应当“好”字当头促发展，重速度更要重质量

　　文/《瞭望》新闻周刊记者

　　刘雅鸣 王志 李江涛

　　今年是我国“十一五”规划实施的最后一年，也是党中央、国务院作出以“转变发展方式”统筹“十二五”编制的关键一年。为此，本刊记者近期调研采访了国内多位政治、经济、社会等领域的主管官员和权威学者，倾听他们对编制“十二五”规划的期望和建议，对“十二五”规划进行前瞻性的探讨。

　　理性确定经济增速

　　山东经济学院教授李新运承担完成了国家发改委“十二五”规划前期重大问题研究课题——《我国“十二五”经济社会发展主要指标定量测算》。他说，经济增长速度是“十二五”规划的核心指标，但确定“十二五”经济增速，“需要从我国经济社会发展的可行性、趋势性、必要性等方面进行分析。”

　　“经济增长的连续性保证了合理增速。”李新运分析说，改革开放30多年来，我国GDP平均增速为9.8%。据国家统计局最新数据，“十一五”前4年我国GDP平均增长10.7%。虽然2008年和2009年受到国际金融危机影响，但随着国家4万亿元投资和扩大内需政策效应的显现，2010年GDP增速会有明显回升。他的分析结论是，“十二五”期间我国GDP年均增速确定为9%左右较为合适。

　　“能源环境的可承受力决定我国在‘十二五’期间应适度控制经济增速。”清华大学低碳能源实验室主任何建坤分析说，近年来随着经济快速发展，我国能源消耗总量不断增加，目前我国每年30亿吨原煤的开采量，已达到开采极限。按照8%的适度经济增长速度，到2020年，我国一次能源消耗量将达到60亿吨标准煤。如果保持10%以上经济增速，资源和环境的代价都太大，“建议‘十二五’年均经济增速控制在8%左右。”

　　不过，保持就业稳定对经济增速也提出了客观要求。我国现阶段社会事业的发展、扩大就业、居民生活水平的提高都需要一定的GDP增速做基础，而就业问题事关民生之本和社会稳定。据专家测算，目前我国每年新增就业人口超过1000万，只有经济增速达到8%左右，全年通过经济增长才能提供如此大量的新增就业岗位。

　　无论从什么角度分析，受访专家都表示，“十二五”规划应当理性对待增长速度。

　　清华大学国情研究中心主任胡鞍钢认为，当前阻碍科学发展的最大障碍是地方政府根深蒂固的“GDP情结”，“国家规划目标几乎成为各省市增长目标的底线。”他举例，“十一五”规划各地区制定的GDP增长率平均值为10.1%，大大超出全国GDP增长率7.5%，而且层层加码，地市级平均值达到13.1%，县级平均值达到14.2%。“十一五”规划中期评估表明，地方经济发展仍是“GDP挂帅”的思路。

　　因此，胡鞍钢强调，“‘十二五’规划制定经济增速目标，应吸取前几个五年规划的经验和教训，防止掉入‘低质量高增长模式’，即片面追求GDP规模扩张、数量驱动，盲目攀比高指标、高速度，而忽视提高增长质量和降低发展成本，导致经济结构调整滞后，投资消费比例失衡，资源消耗和环境污染压力加大，宏观经济大起大落。”

　　“在转变产业结构方面，应把发展现代服务业放在更为优先的位置。”国家发改委宏观经济研究院教授常修泽告诉本刊记者，2009年我国服务业占国内生产总值的比重为42.6%，与发达国家70%左右的平均水平相比，服务业所占比重偏低。与此同时，应把扩大消费需求作为扩大内需的主要着力点，通过收入分配结构的调整，增强居民消费能力。建议采取有效措施，“十二五”期间把居民消费率从目前的35%提高到50%。

　　“这就要求，必须坚持走中国特色新型工业化道路。”北京市社会科学院副院长梅松、山东省社科院研究员鲁仁等专家认为，“十二五”期间，我国应大力推进信息化与工业化融合，提升高技术产业，大力发展信息、生物、新材料、海洋等战略性新兴产业，由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变，走低消耗、低排放、高附加值、高效率的新型工业化道路。

　　加强结构调整指标执行

　　北京大学副校长刘伟回顾道，“十一五”规划中的主要经济结构指标有4个，分别为服务业增加值比重、服务业就业比重、研究与试验发展经费支出占国内生产总值比重和城镇化率，都是预期性指标。

　　他具体分析说，服务业增加值比重的预期目标为43.3%，但到2009年只达到42.6%，和2005年相比增加了2.3%，慢于每年增长0.6%的预期；2008年的服务业就业比重虽然比2005年提高2%，但在余下的两年里再提高2%仍有一定难度；2009年，研究与试验发展经费支出占国内生产总值比重比2005年提高0.32%，达到1.62%，比预期目标仍然低0.38%，如果按照过去4年的速度增加这一方面的支出，到2010年很难完成预期目标，这说明和GDP总量的扩张相比，在科技进步方面的投入仍然相对偏少和缓慢。此外，“十一五”规划所提出的国家财政性教育经费支出占GDP比重达到4%的目标也难以实现，2008年这一比重仅达到3.48%。

　　胡鞍钢认为，从定量评估的角度看，反映经济结构类的指标很难如期完成，这表明中国已经持续两个“五年规划”没有实现经济发展方式的根本转变，“可以说，传统的经济增长方式仍具有路径依赖的习惯作用，某种程度上甚至还向传统的优先发展重工业的老路回归。”

　　“从2000年到2009年，我国工业增加值年平均增长率达到11.1%，整个经济增长是由工业主导、工业带动的。”受访专家分析指出，重工业占工业总产值比重从1998年的50.8%提高至2008年的70.8%，甚至高于计划经济时代的最高水平。从各地情况看，除了北京等少数地区之外，几乎全国各地都在推行“工业强省”、“工业强市”、“工业强县”，甚至是“工业强镇”的主导战略，“这是典型的GDP挂帅、投资挂帅的传统增长模式。”

　　国家发改委副秘书长杨伟民告诉本刊记者，2009年我国GDP重新核算总量增加了5000亿元，多数来自服务业，也许到明年这个时候才能知道服务业指标最终能否实现。但即使实现“十一五”规划目标，我国服务业相对制造业的规模也是明显落后。我国经济总量占全球的8.5%；制造业占全球制造业规模的16%左右，为全球第二。但服务业占比和发展水平只相当于低收入国家的平均水平。

　　因此，“十二五”规划的结构调整指标，多位受访专家都认为必须加强各级政府执行的力度和考核约束，否则“加快转变经济发展方式”的战略就有因之失败的可能。

　　强化减排指标

　　国家统计局近日公布的数据显示，“十一五”规划前4年，全国单位GDP能耗降幅达15.69%。据测算，2006年至2009年，全国二氧化硫排放量下降13.14%，化学需氧量排放量下降9.66%，两项减排目标分别提前超额完成和完成在望。

　　何建坤说，虽然与“十一五”规划确定的单位GDP能耗下降20%的预期目标相比，目前实现的节能目标还有不小差距，要求今年必须下降5%，难度很大。但预计到今年底，单位GDP能耗降低20%的目标还是能够基本实现。

　　杨伟民认为，“单位GDP能耗取决于分子和分母的相对关系，虽然我国单位GDP能耗逐渐下降，但能源消耗总量的增长速度太快，按这个速度下去，国内自有资源和国外进口资源都是不够用的。”

　　因此，在他看来，仅靠降低单位GDP能耗是不够的，还应从能源消耗总量来进行控制。同时，可考虑将单位GDP二氧化碳排放强度、能源消耗两个约束性指标纳入“十二五”规划，促进由“高碳增长”向“低碳增长”转变。来自专家的建议包括：

　　其一，建立“低碳化”能源结构。我国应逐步建立“低碳化”的能源结构，建议新增包括“可再生和清洁能源消费比重”等“绿色指标”，积极出台财政激励和扶持引导政策，鼓励太阳能、风能、生物质能、地热能等可再生能源的发展和使用，改变当前大量使用煤炭的传统能源结构，增加天然气等清洁能源的使用比例。

　　其二，改革完善能源价格形成机制与价格政策，让“市场手段”发挥更大作用。完善有利于节能减排的电价政策，对高耗能行业执行差别电价政策，引导全社会合理用电、节约用电；加大力度实施节能产品惠民工程，利用财政补贴方式推广高效节能空调、节能汽车、节能灯等。

　　其三，实行鼓励企业增加节能减排投入的政策。允许企业设立节能减排专项费用，按销售收入的一定比例提取，并计入成本，专款专用。在银行业实施促进节能减排的“绿色信贷”战略，严格限制向高污染、高能耗、高二氧化碳排放项目和纳入违规排污“黑名单”企业贷款，对符合资源节约、环境保护和绿色发展的企业及项目加大信贷支持。

　　其四，适当增加主要污染物总量控制的指标种类。我国仅对二氧化硫和化学需氧量两种主要污染物实施总量控制是不够的，建议在“十二五”规划中适当增加氨氮、氮氧化物类以及重金属等其他主要污染物的减排指标，以增强对环境的保护力度。

　　倾力补足社会建设“短板”

　　受访专家普遍认为，被置于“十一五”规划重要位置的民生和社会建设，取得前所未有的成就。但与高速增长的经济目标相比，社会建设仍显薄弱。和超额完成的经济增长类指标相比，反映经济结构类的指标进展较慢，要达到预期目标有一定困难，同时社会建设的力度和效果尚显不足。

　　中国社科院荣誉学部委员、社会学家陆学艺教授认为，“当今中国的经济结构已经是工业化中期阶段，社会结构却还处于工业化初期阶段。可以说，社会建设比经济建设滞后了15年。”以社会阶层结构为例，工业化中期阶段，中产阶层应该达到40%以上。而2008年中国只有23%，离现代化国家应有的“橄榄型”社会结构还有很大距离。

　　一是财政投入不足。据有关机构统计，中等收入国家在基本保障方面的平均财政支出大约占GDP总量的10.3%，我国这一数值只有5.4%。教育、卫生、住房、社会救助、社会养老5个方面的财政支出比重，均低于同等收入国家的平均水平。

　　二是受体制因素制约，财权、事权划分不清，财权上移、事权下沉，加上转移支付制度不规范，削弱了地方提供公共服务产品的能力，影响了民生政策的落实。

　　三是公共政策仍需加强民主化、科学化、透明化以及必要监督，干部考核体系往往更看重经济增长而忽视了民生目标。

　　国家行政学院教授丁元竹为本刊记者讲述了一件事：他前不久受邀参加了一个地方“十二五”规划编制研讨会，发现参与者基本都是经济部门，大家热衷讨论的也都是经济增长，“在一些地方政府绩效考核指标中，民生保障和改善类指标只占到20%左右。有限的民生指标还存在重保障面轻保障水平、重人均水平轻社会公平等问题。”

　　在多位受访专家看来，“十二五”规划应该在社会建设方面作出强有力的政策部署和明确的战略目标任务。