适度“集权”方可缓解基层财政困难

　　就我国目前的基层财政困难而言，正确的应对之策不是实行彻底的“分权化改革”，而应当是在继续坚持1994年“分税制”改革的中央适当集中财力的方向基础上，在各级政府之间，明确事权划分，加强法制建设，规范转移支付，以此来缓解基层财政困难

　　文 | 朱明熙

　　对于当前的县、乡基层财政困难，人们纷纷提出了不少的应对之策，其中，占主流的观点是应当下放财权和财力，以“分权化”体制来缓解当前的这种困难。

　　其主要理由有三：一，以中央适当集中财力为目的的1994年“分税制”改革的大方向是错误的，“分税制”以来，从中央到地方，财权和财力是层层上收，而事权却是层层下放，由此必然导致基层财政的困难。二，上世纪80年代以来各国都在实行“分权化”改革，下放财权和财力，而且还有西方“蒂博特分权模型”的理论支撑，因此，“分权化”是世界潮流。三，我国的改革实践也充分证明了“分权化”的成功性。中国改革之所以取得伟大成就，经济之所以突飞猛进，其中一个很重要的原因就是我们在改革之初实行的“分权化”的“分灶吃饭”的改革，调动了广大地方的发展积极性。

　　为什么基层政府普遍感到财政困难

　　考量这些理由，会发现有许多值得商榷之处。

　　1994年的“分税制”改革，由于受到当时各种因素和条件的制约，遇到的阻力非常大，因此，尽管当时的动作相当大，但这一改革不能不带有相当的妥协、折衷、探索的色彩，也因此，它必然是一个不很完善、不太彻底的改革。比如，政府与市场之间的边界就不太明晰，以及省以下的“分税制”改革尚未进行，等等。尤其是政府与市场之间的边界不清，导致中央和地方以及各级地方之间事权划分的不明晰，由此又必然影响它们之间财权和财力的划分。财权和财力的划分缺乏明确的依据，在中央和地方以及各级地方之间利益的逐渐分化和“硬化”的情景下，各级政府之间在财权、财力的分配上，出现为了各自利益最大化的相互博弈，并由此出现财权、财力的层层上收和事权的层层下放，以及由此引起的基层财政困难。

　　但另一方面，虽然“分税制”改革后，中央、省、市政府的财力占整个政府财力的比重上升，但从绝对额看，县、乡等基层政府的自有财力部分仍是增长的，而且，中央和省的转移支付也是在不断增加，即基层政府所掌握的财力还是在不断增长。

　　那么，为什么基层政府普遍感到财政困难呢？这里面应当还有一些深层次的原因。笔者认为这个原因就是目前部分地方政府部门的劣化和部分政府官员的腐化。这一劣化和腐化集中表现在一些政府部门的“机构臃肿化”，以及“部门和私人利益最大化”等。30年来，我国的行政费用占财政支出的比重由4%左右大幅度上升到20%左右。

　　“分权化”改革一定要慎之又慎

　　虽然上个世纪80年代以来全世界出现了“分权化”改革的潮流，但仔细分析一下80年代以来的西方国家“分权化”改革，就会发现他们在财政方面，实际上是说得热闹，真正动真格的少。以在西方国家中“分权化”程度最高，宣扬“分权化”改革的调门也最高的实行“联邦制”的美国为例，实际上80年代以来并没有出现大的“分权化”的改革。相反，如果把眼光放远一点，从整个美国的历史来看，它恰恰是经历过一个由“分权”向“集权”的转变过程，这从美国各级政府税收收入比重的变动情况表中可以看得很清楚。

　　而且，观测其自二战以来的变化，联邦对州、地方政府的转移支付，无论是转移支付总额还是相对数，均呈现增长态势。转移支付支出占联邦政府总支出的比例，1950年为5.5%，1980年为15.6%，2005年为17.2%； 1993年，联邦补助金占州政府收入达到了20%，占地方政府收入的36%；到了2005年，联邦政府提供的补助金占州与地方政府收入的比重基本上维持在1/3左右。可以说，目前转移支付已经成为州与地方财政的财力支柱。

　　从结构上看，80年代以来，规定了具体用途的补助金约占联邦补助金的80%，宽范围用途的补助金约占13%，而一般的补助金仅占7%左右；到了90年代，有条件拨款占联邦和州政府向下级政府拨款额的比例则上升到了90%以上 。这种结构上的变化，事实上强化了联邦政府对州与地方政府的调控力度，显示出联邦财权集中与财力扩大化的发展趋势。

　　过去一直实行“高度集权”的法国和英国，尽管80年代以来确实实行了一些“分权化”改革，但中央政府掌握的财力也不过就从过去的80%、90%以上，下降到70%、80%左右。从财力比重变化情况看，它表明这两个国家的“分权化”改革只不过是为了解决过去那种“过度集权”的问题而已，而“中央集权”的制度并没有根本改变。而我国目前中央集中的财力程度也不过才50%多，甚至连“分权化”程度最高的美国都不如，又何来“分权化”改革之说。

　　“分权化”改革一定要慎之又慎。因为，“分权化”改革的成功取决于多种条件，比如，基层政府的廉洁和高效，比较完善的民主监督，各地之间的差异比较小，等等。如果这些条件不具备，“分权化”改革必然失败。

　　放诸现实，也可以清楚地看出，上个世纪90年代下半期以来，中央之所以能够拿出大量的财力来缓解“三农问题”，支持“西部大开发”、“东北振兴”和“中部崛起”等等，正是因为1994年的“分税制”改革，使中央能够集中必要的财力。

　　适度“集权”

　　从理论上看，缓解基层财政困难的问题有三种解决办法。

　　一是彻底“分权化”，即将事权、财权和财力统统下放，各级地方政府自己解决自己的问题。但事实上，这只能是一厢情愿的空想。因为，如前所述，我国是一个幅员辽阔、人口庞大、民族众多、各地之间的经济和社会发展又极不平衡的国家，如果要实行一种完全能够让各级地方政府自己解决自己问题的彻底的财政“分权化”体制，那么，这就必然要求这种体制首先要能够适应各地的不同情况。

　　可以想象，在现实中要设计出这样一种能够适应各地不同情况的财政分权体制的难度有多大，它可以说无异于解决“哥德巴赫猜想”。而且，即便是能够设计出来，恐怕这种财政体制就不是一种能够“放诸四海而皆准”的统一的规范的财政体制，而实际上是一地一策的、既不统一也不规范的若干种财政体制了。希望建立一种由各级地方政府能够自己解决自己问题的财政“分权化”体制，不仅解决不了当前的基层财政的困难，甚至会由于实行这种体制而使得各地之间的经济和社会发展差距更大，从而导致基层财政更大的困难。

　　二是高度的“集权化” ，即将事权、财权和财力统统上收，中央搞“条条专政”。世界各个大国的实践证明，它也是一条不大成功的解决方法。主要原因在于，首先，大国一般各地都存在程度不同的各种差异，中央或者联邦政府由于信息不对称，常常可能作出不切合地方实际情况的决策，从而会影响公共品的有效供给。其次，这种体制会严重影响甚至挫伤地方政府的积极性，不利于“两个积极性”的发挥，这也同样会影响公共品的有效供给。

　　三是适度“集权”， 即将事权、财权和财力在各级政府之间作大致的合理划分，但中央必须保持能够居于主导调节地位的适度的“集权”和财力。比如，在日本，中央与地方在事权上实行“四六开”，中央承担政府事务的四成，各级地方承担政府事务的六成，但在财力分配上，中央掌握六成财力，地方只掌握四成的财力，这之间的差异主要依靠中央政府的大量转移支付来解决。

　　适度“集权”模式可能是适合大国发展的一种比较好的财政体制，它可以实现一举两得，既保持了中央的可控性和主导性，有利于调节各地区发展的差异，促进各地区的发展和整个国民经济的协调与稳定，保证国家的统一和民族的团结；同时又能够给各级地方留出一定的活动空间，有利于调动地方政府的积极性，因地制宜地促进当地经济和社会的发展，保证公共品的有效供给。

　　就我国目前的基层财政困难而言，正确的应对之策不是实行彻底的“分权化改革”，而应当是在继续坚持1994年的“分税制”改革的中央适当集中财力的方向的基础上，在各级政府之间，明确事权划分，加强法制建设，规范转移支付，以此来缓解基层财政困难。■

　　(作者系西南财经大学财税学院教授、博士生导师)