农转非居民的真实需要是什么

　　城市化实质是一个多层次的建设过程，但很多地方政府常常以“农转非”的人口来衡量城市化的进度，忽视了对他们的“新市民身份”消化，城市化有时变成了“改户籍”这样的表面工作

　　文　周靖祥

　　近年来，有关“征地事件”的新闻报道不断进入人们的眼球，引起社会各界和公众的普遍关注。但需要指出的是，地方政府和农转非居民之间其实就是一个矛盾的共同体，他们在城市化过程中的彼此对抗根源于不同的要求，抗争与得益贯穿于整个城市化过程。

　　就地方而言，要发展城市就必须扩张城市规模，要扩张城市规模就必须征地；就传统农民而言，由于城市政府的征地就被动城市化。那么，农转非居民的真实需要到底是什么呢，笔者的研究正是基于此而展开的。

　　城市化共识与城市发展道路选择

　　农村人口城市化进程与大城市发展是可以互推互补的，城市增长需要人口聚集，城市发展要求经济集中，人口城市聚集又是城市增长和发展的基础，这足以总括新中国60年的社会经济实践。未来中国经济增长的主旋律将会是城市化，这是学界与政界已基本达成的共识。但是，对于城市化发展道路的选择，仁者见仁智者见智，没有也不可能统一认识。20世纪80年代，中国曾经有过的城市化道路的激烈辩论，近两年来余波再起。

　　眼下所不同的是，中国已经走过的30年的城市化道路，可以用事实来说话。

　　要解决城乡发展失衡难题需要依靠城市化，要实现经济可持续发展也依赖于城市化，实质上是要求推进城乡人口结构动态优化。但是，我们需要指出的是市民化才是城乡社会和谐的根本要义，农村人真正变为城市市民才是终极目标。城市化与市民化是协调式的两个概念，但与土地的城镇化是矛盾的，和谐城市化进程要避免“土地”城镇化与农民被“城市化”。

　　城市化实质是一个多层次的建设过程，但很多地方政府常常以“农转非”的人口来衡量城市化的进度，忽视了对他们的“新市民身份”消化，城市化有时变成了“改户籍”这样的表面工作。户籍制度改革是现阶段城市化推进的重要前提，实践层面的操作和学术界研究成果也都证实了这一推断；户籍转换是城市化的必要条件，但不构成充分条件。

　　城市化被扭曲的结果不但不利于解决城乡二元矛盾，反而催生和固化城市内部二元矛盾。因此，从社会性的角度去理解城市化，为农转非居民城市化过程做好三件事---事前准备，事中管理，事后适应。三步路不可跨越，当然也是城市化进程健康推进最重要的三件事，最终则体现为社会主体智慧之间的适宜过程。

　　城市规模扩张与城市高危群体形成——农转非居民

　　新中国60多年来，城市取得了快速发展。统计资料显示1949年城市数量为132个，按总人口中非农人口所占比重计算当时城市化水平仅为10.64%，1978年城市化率为15.82%，2007年达到32.93%。如果根据人口普查数据，2007年有5.9亿城市人口，扣除其中的1.6亿农村人口(1.2亿进城打工和0.4亿“县改区”和建制镇范围内的农民)，扣除两者后真实的城市化率应该是34%。

　　2007年，全国已有大中小城市657座，按照行政层级划分，其中：直辖市4个，地级市280个，县级市373个。当城市数量规模稳定下来的时候，郊区城市化自然就成了大势所趋，这同时又是城市“做大”内生要求，今后中国社会发展的常态将会是城市规模扩张与城市郊区化。

　　中国工业化和城市化过程中有大量的失去土地农民，他们已有大部分进入城市成为“农转非居民”。

　　国务院发展研究中心农村经济研究部从2006年起选择了北京市朝阳区、江苏省苏州市吴中区、山东省滕州市、四川省双流县四地就征地制度和失地农民问题进行实地调查并形成《妥善解决失地农民的长远生计---四省市千户失地农民调查》报告。报告指出：失地农民问题已经成为中国农村矛盾的焦点；城市郊区因征地而被动转身为城镇居民的农转非居民将会成为城市发展的“矛盾”体。过去政府所采取“堵”的城市化政策似乎已宣告终结，伴随着快速的城市化进程的推进，新的问题和矛盾也将会不断出现。

　　城市化简单地说就是农民的城市化，即他们的居住形态、生活方式由原来的农村模式向城市模式转变。城市化不是为GDP服务，要求实现广大农民能够分享到城市发展的成果，只有这样才更有现实意义；以史为鉴，是重蹈早期资本主义英国暴力的覆辙，还是走出独特的道路？

　　地方政府的征地偏好与农民的被动接受

　　中国现行法律虽然规定了农村土地三级“农民集体”所有，事实上农村土地农民集体所有权形同虚设，农村土地的终极所有权仍然归国家，正是在这样的土地制度框架设计下，“国家所有，无条件放弃”就成为了地方政府征地的惯用伎俩和借口。

　　城市规模扩张与增长过程中，郊区征地使用服务建设的形式趋于多样化：“大学城”、工业园区、商业区、城市住宅房地产开发以及行政中心区建设等，可谓形式多样种类繁多，但一致的内容是“建设”依靠征用土地来完成，“圈地饥渴症”和“土地财政”并存，“征地服务建设”一词道破了地方政府的征地偏好原因。

　　《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出：“提高补偿标准，探索确保农民现实利益和长期稳定收益的有效办法，解决好被征地农民的就业和社会保障。” 这一决定反映了中央政府对征地农民生存和民生问题的重视，但是眼下的地方政府往往把“社会安抚”看得很轻，他们更偏好于GDP、财政收入和数量型城市化的追求。在此目标设置下，征地和卖地就成为惯用手段；现实还出现城市政府征地的利用结构不合理，极不利于遏制国土收益流失。

　　土地征用是一种政府行为，征地过程中的补偿和利益分担过程集合了政府、企业和农民之间的博弈，各利益相关主体中政府是强势的一方，农民总是弱势的一方。这也就是为什么在违法用地案件中地方政府仍是主角，征地违法案件又是主要组成部分；征地赔偿低、农民受不满，信访案件增多，因征地而引发的公共突发事件形式多样。

　　城市可持续发展之雷区——农转非社区

　　从资源、环境和经济的角度去理解城市可持续发展内涵，城市可持续发展表现为人、资源和环境的协调性；如果从社会的角度透视，可持续的城市化是城市可持续的发展的前提，涉及经济、社会、环境和政治制度可持续性，包含了从小的中心城市到大都市的各种人类居住社区之间的联系，尤其是城镇与其周边农村地区的联系。实践操作中，农转非社区通常由农村社区重组而成，转身成为城市中的“新农村”。

　　可以预见，十年，二十年后，郊区“新农村”改造运动又将上演今天的城中村拆迁。实施多年的“堵”的城市政策似乎已宣告终结，快速城市化进程也必定会伴随出现新的问题。一方面，城市要体面发展，追求的是形式美；另一方面，弱势的农转非居民依然在空间断面集中。快速城市化必将导致土地征用规模扩张，大量被城市化后的农民自然就被纳入了农转非群体；城市要体面发展，同时弱势的农转非居民在生存、生活空间转换过程中存在诸多不适应，在此双重夹击下城市化的弊端就会快速显现出来。

　　一旦农转非居民的市民化严重滞后于城市化，我们所担忧的则是城市不可避免地形成黑洞或暗区---被孤立化了的农转非社区。

　　实现农转非居民的市民化

　　一旦地方政府追求数量型城市化，城市郊区土地征用需求就会无限扩张，结果就很可能将城市推进“增长陷阱”，追求质量型城市化才是终极目标，加快营造农转非居民“市民化”大环境，并尽力辅助其融入城市社会。

　　农转非居民的社会、心理救助需求程度高于经济赔偿。学界和政界也是先验和悄无声息地“宣判”了农民进城是可以的，并且把经济赔偿和社会保障当作是对农转非居民的最好的、最必需的“恩惠”和施舍，被城市化或者还没有来得及为进城做准备的群体的城市社会适应和心理救助在城市化政策诸多安排中被严重忽视了。

　　农转非居民说到底就是农民，他们的农村社会惯习和行为与城市文明格格不入，各种城乡冲突和社会矛盾往往就是因为这而催生的。因此，有必要指出农转非居民的城市适应和融入才是最重要的，并且城市政府应该高度重视此问题，以实现城市的稳定。

　　如何化解地方政府和企业联手剥夺农民使得农民进城产生诸多“不适应”的死套？

　　可取的做法是：加强地方政府对城市郊区土地征用的监管，量化城市增长和城市经济发展的土地需求，最大程度地避免盲目、无效城市规模扩张带来转非居民的增多，防治城市可持续发展遭遇城市郊区人、地矛盾升级的威胁；通过实地调研政府、农民和企业，分解“土地征用”与“城市化”的关系展开深度研究城市可持续道路选择。 ■

　　[作者系数量经济学博士生，供职于湘潭大学中国农村发展研究中心(CCRR)]