《瞭望》文章：GPA谈判：中国仍在路上

　　美欧等发达国家逼压中国以高标准加入《政府采购协议》(GPA)，不符合公平对等的WTO原则

　　文/《瞭望》新闻周刊记者

　　张辉傅兴宇蔡玉高实习生孙玍

　　继7月初中国政府向世界贸易组织提交最新的《政府采购协议》出价清单以后，近期，国家副主席习近平在联合国贸易和发展会议第二届世界投资论坛开幕式上重申，中国政府正在以“认真负责的态度”对待加入世贸组织《政府采购协议》谈判，并表示，“对涉及政府资金的采购和建设项目，中国政府将采取公开透明的办法，让内外资企业及其产品享受平等的待遇。”

　　这是中国针对近期个别国家宣称的“中国投资环境恶化论”所作出的最有力回应。

　　《政府采购协议》，简称GPA，生效于1996年1月1日，其宗旨是通过消除针对外国货物、服务和供应商的歧视，增加透明度，将国际竞争引入传统上属于国内公共财政管理的政府采购领域，实现国际贸易更大程度的自由化和世界贸易的扩大。GPA成员主要是发达国家和地区成员，目前共有14个缔约方，欧盟作为一个整体参加协议。

　　2001年，中国加入世贸组织时，曾在《加入世界贸易组织工作组报告》中承诺，自加入世贸组织时起即成为GPA观察员，同时将尽快启动加入该协议的谈判。但受种种原因所限，直至目前，中国仍非GPA成员国。

　　一位接近决策层的官员在接受《瞭望》新闻周刊采访时透露，当前，有关部门正积极协调、推进中国加入GPA。此事由财政部牵头，计23个部门共同参与。10月，中国将在日内瓦与GPA成员再次会谈。

　　在中国加入GPA一事上，有关部门“几乎每天都面对着欧美一些国家的询问和压力”，这位官员表示，“在很多方面已经‘政治化’了，并不完全是就GPA谈GPA。”基于此，他认为谈判的最终完成，仍需一定时日。

　　加入GPA，一方面，有利于中国进入GPA成员的政府采购市场；另一方面，中国规模巨大且仍有上涨潜力的政府采购市场亦对GPA其他成员国开放。届时，中国的产业如何应对这一新变化？其对中国经济的影响，利弊分别何在？接受《瞭望》新闻周刊采访的诸位专家表示，这些均值得深思，并在谈判上“谋篇布局”。与此同时，其将对中国政府和企业形成的倒逼压力，需要国内进一步理顺体制，加大政府采购市场的透明度。

　　“出价清单”难达共识

　　2007年12月28日，中国向世贸组织递交了加入GPA的申请和出价清单，正式启动了加入谈判。随后，中国与美国、欧盟、日本、加拿大、韩国等就出价清单进行了多次交流，但是，直至目前，仍未找到多边利益的“最大公约数”。

　　《政府采购法》起草工作参与人之一、清华大学教授于安认为，加入GPA和开放中国的政府采购市场，在某种程度上相当于再一次“入世”。其中，谈判的所有困难和解决困难的智慧都集中在出价清单上。哪些政府机构和公共机构受此清单约束，是谈判的重中之重。

　　以2007年的首次出价清单为例，美国等GPA成员认为中国中央政府采购实体的范围过小，并希望全面纳入各级地方政府实体。对此，中国承诺，在第二次出价清单中，将扩大中央政府实体，并实质性地降低门槛价。根据GPA规定，只有门槛价以上的政府采购行为，才纳入《政府采购协议》范围之内。

　　事实上，根据已披露的新版出价清单细节，中国已在很大程度上兑现了当初的承诺。在中央政府实体上，新增国家粮食局、能源局等15个国务院部委管理的国家局为中央一级政府采购实体。另外，就门槛价而言，和2007年的初步清单相比，中央政府实体对货物、服务和工程项目的门槛价进行了大幅下调。不仅如此，商务部部长陈德铭还于日前表示，中国一旦被接纳成为GPA成员国，一定会调整政策，在政府采购市场上对外国公司进一步放开。

　　然而，美、欧等国对新的清单仍然不甚满意。前述权威部门官员向本刊透露，以美欧为代表的GPA成员国，要求对清单进一步改进。在改进要求中，“盯得最紧的两件事”是增加地方政府和央企为采购实体，除此以外，还要求继续降低门槛价。

　　事实上，在美国的50个州中，也仅37个州在《政府采购协议》下开放了地方政府采购市场。加拿大在加入《政府采购协议》以后，则一直未开放地方政府采购市场。

　　在中国社科院世界经济与政治研究所研究员宋泓看来，美欧等国对中国加入GPA清单的所有不满，本质上都是因为对进入中国政府采购市场的渴望，“在当今世界，政府采购市场是最肥的一块肉”。近年来，相当多国家的政府每年的采购规模约占国民生产总值(GNP)的10%～15%，这也正是GPA之所以成为WTO复边贸易协议中最具影响力协定的原因所在。

　　宋泓指出，中国正处于工业化的推进期，一些地方在积极推进基础设施建设，发展重化工业，这些都是政府采购市场的主力。加上中国国土面积大，人口众多，其已有和潜在的市场均非常巨大。统计数据显示，2009年中国的采购市场规模约为1000亿美元，值得一提的是，这一数字在以每年15%的速度递增。

　　三大胶着点

　　综观当前中国和GPA的谈判焦点，主要有三：一、国有企业应否全部加入；二、地方政府应否加入；三、已有法规的修改与协调。

　　关于前二者，对外经贸大学WTO研究院副院长屠新泉在接受本刊记者专访时指出，核心矛盾在国有企业是否应该加入其中，“从地方政府来看，如果只考虑政府的话，并没有太大的问题，关键是地方政府也有很多国有企业。就采购规模而言，国有企业的采购规模比政府更大，而且，很多工程名义上是政府的，但实际上是国有企业在负责操作。”

　　这正是当前谈判的最大难点，因为它事关采购市场规模的对待认定。

　　屠新泉表示，当前，日、韩两国开放程度最高，基本上开放到县市一级。因为两国国土面积较小，政府采购市场潜力也相对有限，“美国开放一个州可能就相当于日、韩或者欧盟一个国家了”。事实上，在欧盟与美国谈判时，根据德勤会计师事务所的计算，美联邦政府加上37个州政府的市场规模，已实现了和欧盟各国中央政府再加上地方政府市场规模的对等。

　　“中国一个省的市场规模，可能就相当于欧盟一个国家的市场规模。”屠新泉认为，“中国最多也只能开放到省一级。就国有企业而言，中国仅国家电网一家的市场规模，很有可能就超过欧盟全部电网的市场规模。”

　　“当前，要完善地方政府市场规模的统计体系；在数据上给予有力的还击。”屠新泉说，“事实上，中国政府采购开放程度已经很高了。”

　　按照我国现行的《政府采购法》，屠新泉表示，“国产品”并没有定义，从实际情况来看，外资企业在中国生产的产品也被视作“国产品”。而且，《政府采购法》中提及的“优先照顾本国产品”，并无强制性要求。很多中国企业在采购时，看中的是质量，而非国别或价格。

　　关于已有法规的修改与协调，上述核心部门官员向本刊记者透露，国内很多人还没认识到这一点，但美国对此的研究比中国还透，这也正是和美国谈判时被首当其冲提及的问题。这关系到两部法律的对接，一为《招投标法》，另一部即《政府采购法》。

　　屠新泉认为，事实上，发达国家对“两法”的争议，本质上还是国有企业应否纳入协议范围的问题。《招投标法》系发改委制订，当初主要是为了规范国家的大型工程的采购；而根据《政府采购法》规定，国企采购不属于《政府采购法》的范畴，因此国企采购不属于政府采购。

　　但是，发达国家认为，《招投标法》是程序法，《政府采购法》是实体法，二者都属于政府采购制度的一部分。按此推论，既然国企采购受到政府采购制度的制约，那么国企的采购就应算是政府采购。

　　其实，早在《政府采购法》制订时，国内曾出现过要不要把其与《招投标法》合并，从而制定统一《政府采购法》的声音。但是，上述核心部门官员表示，两法合并不易，不仅涉及到复杂的修改程序，更大的掣肘在于部门利益的协调。

　　坚持发展中国家立场

　　关于正处在拉锯状态的谈判，受访专家表示，中国还需要在策略上把握的是，必须坚持发展中国家身份。近来，有关中国经济总量超过日本的说法甚嚣尘上，中国的发展中国家身份再受欧美发达国家质疑。

　　事实上，中国国内生产总值人均水平只相当于发达国家的1/10左右。而且，中西部和广大农村的不少地方仍然相当落后，还有1.5亿人口生活在联合国设定的贫困线之下。

　　北京WTO事务研究咨询中心首席专家程大为向本刊记者表示：“在加入‘政府采购协议’这件事上，发达国家不愿承认中国发展中国家身份，主要目的是不想给中国特殊待遇。”

　　根据GPA的规定，GPA各成员方，尤其是发达国家成员要给予发展中国家成员以优惠待遇，并对发展中国家进行技术支持和援助。发展中国家成员可以在其他成员方允许的前提下，按时间表在过渡期内采取过渡性措施，如价格优惠、贸易补偿、渐进性开放和更高的门槛价等四项过渡性措施以保护其民族产业不受冲击。

　　“另外，如果中国以发达国家的身份加入GPA，相当于一个认定，有可能成为法律参考的依据，从而导致以往在WTO签订的贸易协议在执行的过程中出现新问题。”程大为表示，尤其在金融服务贸易领域，协议规定并不是一刀切的开放，而是按照国家的实力，确定相应的开放比例。

　　“发达国家身份将要在国际问题上承担更多的责任”，在她看来，这些并非仍处于发展中国家的中国所能担负。

　　宋泓认为，如果中国以较高的标准加入，从最极端的角度考虑，可能会对中国的政治环境非常不利，中国或将因此而孤立于其他发展中国家之外。

　　除此以外，程大为认为，中国应加快对国内体制的理顺，政府和企业共同努力，增加政府采购市场的透明度。□