地方创新需与制度对接

　　越是草根的、民间的，创新性越强，但也正是这些很容易变成改革孤本，除了因为它的影响力和自身获得的支持最弱，还有很重要的一点是，它和制度的对接程度也是最弱的

　　《瞭望东方周刊》记者芦 | 北京报道

　　地方创新为何会出现“孤本”现象？如何给地方创新输送动力，使其贡献于中国的整体改革？就相关问题，本刊记者专访了两位长期致力于研究并推动地方创新的专家—— 中央编译局当代马克思主义研究所副所长杨雪冬和世界与中国研究所所长李凡。

　　改革成功了就升官了

　　《瞭望东方周刊》：地方创新的动力主要来自哪里？

　　杨雪冬：创新的动力来自很多方面，比如追求更好的政绩(比我们批判的政绩观更高一些的政绩)，希望做出些成绩对社会有好处；希望回应当地面临的发展问题，地方政府在这方面的第一目标往往是改善投资环境，获得更多资金；还有回应上级，特别是中央精神，这和追求政绩是联系在一起的，因为政绩必须是在体制里。

　　我们研究发现，创新奖(中央编译局推出的地方政府创新奖)大部分不是原创的创新，都是回应中央的，价值理念都在中央文件里体现出来了，地方政府做了一些创造性的改善。这是地方改革很重要的一个特征。到今年为止，我们评出了五届地方政府创新奖。在总共113个入围项目中，落实型的占到88个，纯粹原创型的只有12个。虽然如此，敢于回应的还是少数。

　　当然，还有一些地方改革是偶然因素促成的。

　　值得注意的是，地方改革动力和地方发展情况有很大关系。经济结构和文化对改革的影响是很大的，不同的经济结构产生的政府行为是不一样的。

　　《瞭望东方周刊》：改革的地方因素，具体表现是什么？

　　杨雪冬：比如广东，文化很低调，政府面临最紧迫的是投资环境问题，所以广东的改革大多是针对这个问题。但在劳工关系等方面，他们就很落后。

　　李凡：中国的地方改革主要出在三个地方：广东、四川、浙江。这三个地方的改革各具特色。但现在广东的改革面子上的东西比较多，实质性的改革还是出自四川和浙江。

　　浙江地区的改革特点是社会发达，自主独立。浙江的很多官员，家庭成员或者亲戚都是经商的。他们背后有这个背景，和社会有千丝万缕的联系，这些人很了解社会在想什么。政府被公民社会“包围”，浙江的改革就有社会基础和社会需要，是在社会推动下进行的自发性改革。这些改革者也不求升官，他们认为是做了应该做的事情。

　　浙江的社会高度发达，大家觉得不当官也照样活得好好的，而且将来退休了我也不指望你，所以眼睛不盯着升官。反观四川，社会相对不发达，所有人眼光都盯着政府。官员都想着升官，不升官我干什么？

　　所以从上个世纪开始，四川的改革基本上都是各级组织部门在那儿做的试验，形成了一个四川模式：上面要求做，下面就找一个机构来做。凡是做得好的，就升官。因此四川的改革比较反映高层意见，或者是省委或者是中央，基本上是党内民主的模式。

　　地方改革必须要和制度对接

　　《瞭望东方周刊》：但是众多人走政息的现实表明“升官激励”并不能为创新提供持久的动力，很容易使改革成为孤本。

　　李凡：对，这也是地方改革成为孤本的一个主要原因。地方改革大部分都是地方官员自己做的，这样就有一个问题：我是县委书记，这是我做的改革，等我走了，下面的人认不认？个人做的，又没有得到上面的认可，一般到下一任的书记都不承认。这是上一任书记的政绩，我干吗要承认你？中央和省里都不承认，我干吗要承认你？不承认，接下来就不做了。

　　地方改革成为孤本的另一个重要原因是它们都是地方探讨，没有中央的政策支持。而且，一些改革是跟现行法律相冲突的，得不到法律的配合。如果这些改革能纳入到中央的试验范围，就没有这些问题了。

　　杨雪冬：从上级来说，对下面的试验往往还是不评价，不发表意见。但有时候下面做事情需要支持，沉默反倒变成否定。这取决于官员的政治技巧，所以这也变成了个人化而不是制度化的政治。

　　《瞭望东方周刊》：也就是说，地方改革应当依赖的不是个人，而是制度。

　　杨雪冬：所有的改革，个体需要制度配合才能进行下去。我们回访发现，地方政府的创新很矛盾，一方面没有新理念问题解决不了，但另一方面，地方政府认为只靠自己创新没有前途，中国的改革必须要由上往下改。如果有了更多层次、更高的党委部门参与进来，对改革的推广是更有价值的。

　　综观这些年的地方改革，会发现越是草根的、民间的，创新性越强，但也正是这些很容易变成改革孤本，除了因为它的影响力和自身获得的支持最弱，还有很重要的一点是，它和制度的对接程度也是最弱的。

　　地方改革和整个大的制度环境是有关系的，必须要和整个制度对接，不然很难做下去。这其中最典型的案例是海南建省改革。我看1988年海南建省时的文件发现，当时提出的理念都是最新的。比如当时明确提出建立小政府大社会，整个海南省的政府结构设计都是小的，相当于现在的大部制。但是这几年海南的部门越来越细，人员越来越多，都在回潮，向原来的体制靠拢。为什么？因为所有资源分配的方式还都是按照原来旧的体制分配的，你必须要跟他对上才行。

　　李凡：地方改革要想获得成功，很重要的一点在于是否符合现有体制。为什么温岭的改革能长？很重要的原因是放到了现有的体制内。不管哪任领导来了，人代会都得开。像洛阳的改革，把网友选为人大代表，这个就不合理，换个领导就可以不要他。

　　很多地方改革都想在体制外搞一套东西，这是不能成功的重要原因。因为制度没有，领导在的时候可以让这个东西活下来，一旦领导走了就不行了。温岭这个就是跟现行制度结合，改造了现行制度。

　　没有社会的倒逼，政府不会产生压力

　　《瞭望东方周刊》：既然如此，制度上需要给地方改革以怎样的支持？

　　李凡：在目前的体制下，中央不同意，地方改革就进行不下去，必须要有中央和地方的联合改革。地方要有自己的积极性，但就有一个问题，地方的积极性从哪里来？中央不承认，地方活不下去，一代就没有了。

　　杨雪冬：现在公众对中央充满期待，所以中央必须在宏观控制上发挥应有作用。但是国家社会关系要重新调整，这种调整主要是在地方政府行使权力时做出的。如果地方政府调整不好，矛盾就会累积起来。所以大家谁也离不开谁，都很重要。

　　地方改革，既需要上面的认定，也要有社会的发展。但社会的发育又是跟政府相关的，所以要走出孤岛的状态，最终是一个多方力量的结果。对于中央政府来讲，主要就是给地方政府创新提供授权支持，同时提供法律支持，以此为改革创新营造环境。

　　《瞭望东方周刊》：近些年，社会的土壤对地方改革的影响，其变化如何？

　　杨雪冬：真正的地方改革应该是更多民众参与、民众支持的。我们的调查显示，从官员角度来看，他们也认识到创新很重要一点就是民众的参与。从这个标准看，广义上地方改革的土壤正变得越来越好。现在参与渠道虽然有很多限制，但实际上还是扩大了。一些旧的渠道被封掉又产生了新的，比如网络，这些都推动政府做事情。政府老讲倒逼机制，实际上就是社会的参与。没有社会的倒逼，政府不会产生压力。