温岭协商民主改革样本

　　“民主恳谈是我们温岭的一张名片，现在和以后的各任市委书记，绝对不会让这个东西在他们的手上消失，因为负不起这个责任。”

　　《瞭望东方周刊》记者杨明 | 浙江温岭报道

　　来过浙江温岭市的人，都会为这儿持续了11年的协商民主改革赞叹。一提及“民主恳谈”、“参与式预算”(“民主恳谈”在预算领域的试验)，不论普通百姓还是官场干部，都有话要说。

　　与温岭市人大常委会多位工作人员交谈，他们都会不时地表示，正是在今年3月，前任市委书记拍板定下的四个项目，在温岭市人大的“参与式预算”过程中“被否决啦”。

　　11年来，转变就这样悄无声息地发生在政府部门内部。温岭市人大常委会主任张学明对《瞭望东方周刊》表示，刚开始搞“民主恳谈”的时候，大家发现一个规律，不少领导要求上马的项目，没有上，反而是通过“民主恳谈”谈出来的项目，都上了。“比如新河镇，镇长定下来要加买三辆车，因为当年新河镇预算紧张，这事就拿出来和人大代表‘民主恳谈’，结果一谈，变成只加买两辆车。”

　　可以“谈”的范围一扩再扩。到今年，温岭市人大已将“参与式预算”扩展至绝大多数政府部门。这自然带来一场预算“革命”：预算不再由领导定。据统计，单单是今年，领导定下的预算，经过“民主恳谈”调整的，就达两个亿之多。

　　温州市人大常委会办公室副主任吴良颢向本刊表示，在今年7月份的一次会议上，温岭市市长周先苗甚至提出，他掌握的市长资金，今后也要列入“参与式预算”的范围。

　　“这笔钱，大约几千万，怎么花出去的，给了谁，以前都是市长自己控制。但是现在要列入‘谈’的范围了。”吴良颢说。

　　这让官场上的“关系”变得不再那么可靠。张学明表示，以往预算一旦领导定了，改变就很难，“那时候，和领导关系好一些的乡村，找到领导，就可以获得更多的资金安排，基本上是少数人在编制预算。现在这个东西一搞，领导权力就没了，理念冲击很大。过去预算是领导说了算，现在是大家说了算。”

　　本刊记者在温岭市采访到的一位镇人大代表表示，“民主恳谈”，现在是连市委书记都积极地表示要搞了。今年5月28日，温岭市委书记叶海燕在上海浦东学院给一群来自越南的学员讲课，内容正是温岭市业已施行11年的“民主恳谈”。

　　这场令全国瞩目的改革，为何产生于温岭，且能持续11年不衰？温岭市人大常委会主任张学明将原因归结为温岭市的市场经济、民营经济足够发达。他更倾向于认为，改革能诞生于此，更多的是必然性，而不是偶然性。

　　这似乎难以说通。为何单单是温岭？市场经济、民营经济同样发达的温州、绍兴、宁波，属于它们的“民主恳谈”，缘何未见踪影？既然一片称赞之声，为何11年过去了，此项创新还没走出过温岭？

　　无心插柳的“民主恳谈”

　　“民主恳谈”的开启，可谓无心插柳。

　　1999年6月，温岭市委宣传部理论科副科长陈奕敏去松门镇推广“农业农村现代化建设教育”。时任镇党委书记朱从才表示，希望这次活动不搞形式主义，“搞实际一点”。

　　陈奕敏于是设计了一场“农业农村现代化教育论坛”。区别于以往的“活动”，这场论坛，群众可以自愿参加、自由发言。

　　出人意料的是，论坛居然来了200多人，将镇政府小会议室挤了个满满当当。话题亦是十分尖锐。陈奕敏还记得，当时一个代表问朱从才，每家每户都交了3000元钱给镇里，是准备搞路面硬化、亮化、绿化工程的，“现在钱到底哪去了？”松门镇的“民主恳谈”就此拉开序幕。

　　然而，两年后，朱从才被调离，松门镇的“民主恳谈”也就慢慢淡了下来。这是“民主恳谈”遭受的一次较大打击——“民主恳谈”的11年，并未少遇“打击”。

　　早在朱从才调离松门镇之前，就有老领导站出来反对。他们认为，通过“民主恳谈”解决老百姓反映的问题，既花钱又花精力。在一些推行“民主恳谈”的村，部分村干部几乎被村民们围住“批斗”。

　　当时，张学明是温岭市委副书记。忆及“民主恳谈”初期的情形，他表示，好多村干部不敢去开这个会，因为之前村民有很多意见堆在那儿，很多事情没有得到解决，连村务都没有公开，如何不怕“民主恳谈”会？

　　不过，机遇同样存在。2001年，牧屿镇要建设一个牧屿山公园，镇党委书记金小云找到陈奕敏，希望陈能给牧屿镇设计一些“新东西”。陈奕敏于是拿牧屿山公园继续试水“民主恳谈”。

　　“谈”的效果非常好。甚至有代表表示，公园里有坟墓，不好，要把坟墓迁出去。而提出意见的这个代表，家里就有亲人的坟在山上。

　　对于代表们对“民主恳谈”的积极，张学明还能记起，因为要赶回来开会，不少在外地做生意的老板，都是坐飞机往返的，“机票加起来要四千多，当天飞来，第三天飞回去”。

　　“我问他们为什么要来参加？回答令我很吃惊。他们说，第一，现在有这个‘谈’的机会，过去是没有的；第二，开会通知了他们，这是对他们的尊重；第三，‘谈’的内容，与他们密切相关；第四，有这个能力参加，要是家里连饭都吃不饱，也是不可能来参加的。”张学明说。

　　书记说做，就能做起来

　　作为改革的最初推动者，陈奕敏认为，当时能坚持下来，主要是对“民主恳谈”理解到位的人，自觉去做，而这部分人里边，主要是镇党委书记。“书记在乡镇里边是绝对权威，书记说做，那就能做起来，书记说不做，那就肯定做不起来。”

　　不过，并不是所有书记都乐意为之。陈奕敏说，为什么党委书记愿意搞“民主恳谈”，很大一部分是因为他是宣传部理论科副科长，而当时宣传部正在搞思想工作创新奖评选，获奖以后，可以在年终考核时加分。“我就帮着各镇设计一些活动，我设计的活动一般也都能获奖，于是，不少领导会找我。”

　　还有些镇，书记愿意推行“民主恳谈”，部分原因是在一些重大项目该如何规划上，与镇长长期存在矛盾，希望通过“民主恳谈”这种方式来获取重大事项的最终方案。

　　然而，以此为动力“民主恳谈”，进展可谓缓慢。在2002年前后，温岭市主要领导一度非常重视“民主恳谈”，希望能在当地全面推广，并准备出台一个关于“民主恳谈”的文件。饶是如此，该文件的出台居然也拖了一年多。

　　对温岭“民主恳谈”改革极为了解的世界与中国研究所所长李凡，对于温岭改革为何能坚持至今十分迷惑。他说，最大的原因可能是陈弈敏的坚持。“陈奕敏的理论科长是什么官？股级。北京都没有股级干部了。做了11年，到现在还是股级。”

　　一项改革，倘若依靠的是一个人长年累月的坚持，才持续至今，是否代表没有了此人，改革也就直接崩塌？

　　陈奕敏给出了肯定答案。他告诉本刊，“民主恳谈”的每一个环节，每一个关键点，都是他设计的。“可以说，如果我早几年已经调离，这个制度肯定就没有了。2000年走，当年就没有了；2005年走，也会没有了。一件事情成功与否，靠的是一个人的坚持与否，这里边存在太多的偶然性了。”

　　对此，李凡反倒庆幸：正是因为陈奕敏级别太低，又长时间未得升迁，才没有调离宣传部，“民主恳谈”也才坚持至今。

　　陈奕敏希望“民主恳谈”能制度化。制度化的前提，一是市里认同，二是让“民主恳谈”进入预算领域。但这个目标并不轻松。   

　　2005年，新河镇首开政府预算民主恳谈之先河。陈奕敏说，当时并未与市里打招呼，因为推行“民主恳谈”是有风险的。“我们不知道上面的态度，上面万一不同意怎么办？或者说研究一下，哪里知道猴年马月才研究完？”

　　市里后来还是知道了，并且派了一个人大财经工委的副主任参加会议。会议后的几年时间里，市里迟迟未表态。陈奕敏听说，最开始市里对将“民主恳谈”推行到人大体系内是有意见的。“‘参与式预算’？人大代表搞预算，那是他们的职责，怎么能讲是‘参与式’？”

　　主席台上的主持者不再风光无限

　　新河镇的成功推动了人大态度的转变，2008年，温岭市人大在包括新河镇在内的4个镇推开“参与式预算”，效果极佳。

　　对此，温岭市人大常委会财经工委主任何培根告诉本刊记者，只有通过人大“参与式预算”，才能够让“民主恳谈”继续下去，因为“其他部门是没有这个权力的”。

　　尽管是烫手山芋，张学明还是认为这个改革“有价值”，“与其他地方，走走过场的‘不过夜’会议相比，温岭的人大作用更容易发挥出来。人代会现在开起来，也更像是一个人代会，不像过去，几乎只做选镇长的事情，画下票就完了。”

　　对于“民主恳谈”为何能在温岭市人大系统内推行，何培根特别提及张学明的作用。“张主任以前做过市长、市委副书记、政协主席，现在到了人大，四套班子都做过，在温岭政界有极高的威信。”记者采访到的一位温岭市人大常委会工作人员甚至表示，离开张学明，“参与式预算”几乎要搞不成。

　　张学明乐见“民主恳谈”在温岭市形成风气。他说，“现在有些‘民主恳谈’会，我们的处级干部都是带着解决问题的思路来的，他会明确说，你如果不解决问题，我明年就不来参加这个会议了。”

　　相比之下，主席台上的会议主持者，可就不再风光无限了。“要是被问到今年农业为什么安排500万？工业为什么安排1000万？台上的镇长、副镇长，现在都是很紧张的，因为你要是口齿不清，或者讲不到点子上，台下的人会不满意。”张学明说。

　　吴良颢认为，两三年后，等这批搞“民主恳谈”的干部交流到其他镇去，“民主恳谈”就可以连绵不断地延续下去了。张学明亦持此看法。他向本刊表示，“十个村里边，八个村搞了，剩下的两个村，硬着头皮也是要搞的。”

　　形成了制度，就不会存在人走政息的情况了

　　陈奕敏却并不看好人大的这种推广模式。7月6日、7日，由温岭市人大主办的“协商参与机制与中国基层治理”国际学术研讨会，陈奕敏甚至都没有去参加。“推广会不会变形？肯定会。现在有效果的，也就是新河镇、泽国镇、温峤镇、箬横镇，其他九个乡镇，已经变形了，基本上是在走形式。”

　　“他们都是书记，他们会想，你新河镇做了这么多年了，早就名扬四海了，我呢？我跟着他屁股后面走，我图什么？有什么意义呢？我做了，对我有什么好处？但是，市里面说推广，那我没办法了，只好推广。应付一下。”陈奕敏说。

　　而另一个问题是，所有乐观与担忧的前提，是有这么一批开明的领导存在。可这批人(比如张学明)一旦调离，情形会如何？

　　就连张学明也向本刊表示，“这确实是应该担心的”。不过，他认为，“民主恳谈”这件事在温岭很难废掉，因为搞了这么多年，假如忽然来一个领导，说“民主恳谈”不搞了，大家肯定是不会让这事无缘无故过去的。“你究竟是怎么想的，你是想搞一言堂？所以，一般情况下，即使新来的领导不想搞，他也是会极度慎重的。”

　　吴良颢将乐观的理由归结于民主恳谈的制度化。“‘民主恳谈’，已经成为浙江省委的要求。‘参与式预算’去年出台了指导意见，今年也要进行修改。现在形成了制度，就不会存在人走政息的情况了。”

　　“民主恳谈是我们温岭的一张名片，现在和以后的各任市委书记，绝对不会让这个东西在他们的手上消失，因为负不起这个责任。”吴良颢说。

　　陈奕敏却没有这么乐观。他说，“温岭就‘民主恳谈’一共发了9个文件，制度够多了吧，但还是有不搞‘民主恳谈’的官员，而这样的官员，不仅没有挨批，还能一直升迁。你能奈何得了他？”