空管体制之困

　　航空公司申请新的高度层飞行，只有得到军队批准后，向民航局申请时刻才有意义。“民航局同意了，空军不同意，那就麻烦了”

　　接近民航局决策核心的人士告诉本刊记者，民航局对于空域紧张的问题，不是不想管，而是“管不了”。这部分取决于中国民航的发展历史，以及由此演变而来的空管体制。

　　实际上，中国民航业脱胎于空军。在建国后30年间，中国民航管理机构均在军方领导之下，直至1980年3月5日，国务院、中央军委发出《关于民航总局不再由空军代管的通知》，民航系统才逐渐从军队独立出来。

　　自此以后的民航局官员，也逐渐褪去了空军的色彩。资料显示，自1980年以来的七任民航局局长，只有上任局长杨元元是空军飞行员出身，现任局长李家祥在进入国航之前为沈阳军区空军副政委；其余五名民航局局长，在担任民航局局长之前，均为各级行政官员。

　　军民分家后，空管体制改革也逐渐提上议事日程。1993年，国务院、中央军委确定将北京-广州-深圳航路交由民航管制指挥试点，为改革第一步；而后分期分批将全国航路和部分飞行繁忙的航线升格为航路后交由民航管制指挥，航路外由军航负责管制指挥，实现“一个空域内，一家管制指挥”的体制，这标志着空管体制改革第二步完成。

　　尽管如此，直到今天，民航在空管上的权限仍不能与军方平起平坐。文立斌在6月21日举行的全国政协民航调研座谈会上指出，中国空域在划设上条块分割，在管理上以空军为主体，在协调上以军航为主导，在程序上民航申请、军航审批，在使用上民航局仅限于航路航线。

　　比如航空公司申请新的高度层飞行，只有得到军队批准后，向民航局申请时刻才有意义。“民航局同意了，空军不同意，那就麻烦了。”一位航空公司高管说。

　　由于在空域管理上权限不足，民航在日常飞行中均须接受军方的严格管控。如遇到雷雨等特殊天气需要绕飞等事务，均需要空军批准。“如果你飞上去了，空军不让你绕飞，你就得返航，那我不如在机场呆着呢！”任职于一家国有大型航空公司的人士说。她告诉本刊记者，该公司曾有大型飞机在执行飞行时，因惯性大，转弯时越出航路界限，而受到军方警告。“我们只能提前转弯，尽量不越界。”

　　这种空管体制，在全球已不多见。文立斌研究世界各国空管体制改革后发现，各国的普遍做法：一是明确空域资源的国家属性，秉持互信、互利、开放、公平与兼容的空域管理原则，建立国家空域的统一管制体系；二是将国家空域的管理权限由军方转交给政府，并组建下属国家空管公司统一提供空中交通管制服务；三是军方仍可保留相关管制部门，负责航路航线以外特定使用空域的飞行指挥工作；四是建立军民航空域协调使用和分析评估机制，军民航各类运输飞行统一采用国际民航组织标准。

　　目前，美国、英国、巴西和俄罗斯等国已先后完成国家空管体制改革工作，并基本沿用上述做法，仅在部分细节有所变通。

　　而在国内，“现在民航有民航的协调机构，军航有军航的协调机构，但都没有体制上的保证。”一位航空公司高管说，以民航目前的发展规模，仅靠现有的协调是不够的，需要有长效的体制保证。

　　一位民航业内资深人士告诉本刊记者，中国也曾在20世纪90年代试图建立“既不是军队的，也不是国务院的，而是国家层面的”空管局来管理空域。

　　不过，这个空管局成立仅半年后即告解散，原因是“时机不成熟”，军队和民航双方未能在新的空管局架构下达成妥协与合作。空管局后划归民航局管理，发挥着有限的影响力，在国家层面建立空管体系的计划就此失败。

　　在既有框架内的空管体制改革则仍在进行。文立斌认为，中国空管体制改革第一步和第二步，已增大了民航在航路上飞行管理的决策权，为民航的飞行安全和持续发展奠定了良好的基础，下一步推动空管体制改革仍可逐步建立国家统一管制的雏形。

　　民航竞争力软肋

　　未来十年，按照GDP每年7%-9%的增速，民航市场需求增速年均将在10.5%-13.5%之间

　　但在短期内，民航局显然缺乏改变空域不足，及空管体制现状的强烈动力。从1978年至2009年，中国民航运输总周转量年均增长17.4%，旅客运输量增长16.1%，货邮运输量增长14.7%，中国已成为仅次于美国的第二大航空市场。而按照中国民航局发展计划司预计，未来十年民航对国民经济增长弹性保持在1.5%左右，简言之，民航的增速将是国民经济增速的1.5倍左右。按照GDP每年7%-9%的增速，民航市场需求增速年均将在10.5%-13.5%之间。

　　实际上，除了“无奈”地让航空公司充当航班延误的“替罪羊”，民航局的主要举措仍是在现有航线和航路管理的框架内，解决空中拥堵问题。

　　2007年8月15日至10月27日期间，以及2007年10月底至2008年3月底期间，民航局分批调减往来北京首都机场的国内航班。另一方面，在军民协调下，自2007年11月22日凌晨起，国内8400米至12500米高度范围内的飞行垂直间隔由600米缩小为300米，由7层增加到13层。8400米至12500米空域正是民航飞机的主要飞行高度，这相当于空中航路从7条变为13条，增加了6条。

　　上述两项措施均在一定程度上缓解了空中交通拥堵状况。受此措施影响，2007年四季度，航班正常率大幅度提高，从三季度的81.25%，提高了四季度的84.22%。根据民航局的统计，在2005年至2009年的五年间，航班正点率最高的年份也正是在2007年，年度航班正点率达到了83.09%。

　　不过，民航必须意识到，它已不是在跟自己竞争。“如果民航空域不开放，在与高铁竞争的过程中，民航恐怕会失去竞争力。”发改委运输研究所副所长吴文化在接受本刊记者采访时说。

　　这并不是危言耸听。一位经常出差的商务人士告诉本刊记者，身边经常出差的人已基本上摸索出一个规律，如果乘坐火车或者高铁四个小时可以到达的地方，就不要乘坐飞机。来回机场的时间，加上飞行时间，再加上捉摸不定的延误时间，航空旅行基本没有优势。

　　事实上，高铁运行之后，民航已感受到不小的压力。今年5月参加民航发展论坛时，河南省副省长张大卫表示，今年2月郑西高铁开通后，当月郑州至西安之间的航班客座率平均下降了38.5%。3月25日，受郑西高铁冲击，民航客座率下降，西安至郑州飞机航班被迫全部停飞。

　　类似事情在上海至武汉，武汉至广州，北京至太原同样上演。今年3月参加“两会”时，东航董事长刘绍勇即表示，高铁冲击了国内60%以上的民航市场，将对民航形成直接的持久压力。

　　刘绍勇解释说，根据初步推算，高铁线路在500公里以下，民航的航线就可能取消了；达到800公里，对民航旅客量会产生20%-30%的影响；线路在1000公里至1200公里之间，对民航旅客量会有15%-20%的影响。

　　人们不禁要问，中国民航业还要被空域不足扼住咽喉多久？