结合我国人口基数庞大、人地供需日趋紧张、人资环境关系恶化、城乡二元体制固化、中央、地方财政分灶吃饭等现实国情，被官方统一标签为“城镇化”的这一中国特色用语，本身已预示中国的城市化之路没有现成模板可鉴。

　　产权改革与户籍改革被认为是推进城镇化的两大关键，其具体操盘绝不可盲目一刀切，改革结果也绝无可能一蹴而就———这是中国城镇化发展前期的经验教训

　　法治周末记者 莫静清

　　中国共产党第十七届中央委员会第五次全体会议将于10月15日至18日在北京召开，重点审议“十二五”规划建议稿。发改委宏观经济研究院“十二五”规划研究报告提出，城镇化将是“十二五”期间带动经济增长、抵御国际经济不稳定、改变国内不平衡发展现状的重要动力。

　　随着中国人口红利的逐渐消失，城镇化被普遍寄予扩大内需、经济增长新引擎之厚望。

　　人口的深度城市化，将使现有城市面临基础设施与公共服务的扩容挑战；即将更大规模的土地城市化，如得合理规划重整，或成为我国优化产业结构、应对西方国家二氧化碳排放苛求、进而转型建设低碳经济社会的一次机遇。而中国城镇化要在中后期阶段整体实现可持续性推进，实则牵动政治、财政体制的全面深层改革。

　　有关城镇化发展方向的优先序，政界学界至今争论不一。一个共识是，制度应配合人事。对于有行政手段介入的城镇化进程，因人、因地、因时审慎制宜，弥足珍贵。

　　城市化仅推动了人口的流动转移

　　根据我国官方定义，城镇化是指农村人口转化为城镇人口的过程。反映一地区城镇化水平的指标为城镇化率，即该地区常住城镇人口占该地区总人口的比率。

　　在人口比重定义上，中国的城镇化与国际通称的城市化并无实质区别。鉴于中国人口众多等国情，1999年通过的“十五规划”建议稿中正式采用“城镇化”一词。

　　社科院2010年发布的《中国城市发展报告》蓝皮书显示，2009年中国的城镇化率为46.6%，城镇人口达6.2亿。

　　与此同时，2009年中国城乡收入差距达1978年来最大水平。国家统计局数据显示，3.33个农民的收入方能等同1个城镇居民的收入。

　　未来5年，对于中国城乡关系的调整，关键并充满变数。“十二五”期间，城镇化率将首次超过50%，而农业总产值占GDP(国内生产总值)的比重将史无前例降至10%以下。

　　“受国际金融危机影响，我们不得不把对于外贸的过度依赖转向于刺激内需。以往刺激内需的手段基本依靠于投资，但没有消费作为支撑的投资需求，很容易转化为过剩的供给。”国家发改委城市与小城镇中心主任李铁表示。

　　对于扩大投资需求，城镇化的促进作用显而可见。如城镇化需要配套大规模基础设施及城镇住宅，可借此消化建材、家电等过剩产能。据估计，城镇化率每提高1个百分点，新增投资需求约人民币6.6兆元。

　　在制造消费需求方面，城镇化在数值理论上的预期也极具潜力。“未来30年，预计将从农村转移3亿人口，即每年有1000万农民转变为城镇人口。”华中师范大学中国农村问题研究中心主任徐勇教授向《法治周末》记者介绍说。

　　但现实数据警示，城镇化中后期扩大消费需求的效果不容乐观。有分析对比称，中国城镇化发展战略自1998年正式提出后，城镇化率由30%上升至46.6%，发展迅速；而此间民间消费增长率只有10%至15%。

　　在2008年最终消费支出中，占居民人口总数54.3%的农村人口，在消费支出中的比重仅为25.1%。中国社科院人口与劳动研究所所长蔡昉研究员对此综合调查发现，这其中农民工虽像城市人一样在城市就业和生产，但其消费模式与城里人却不尽一致。

　　蔡昉分析其中一个重要原因在于，由于不能享受城市的全部公共服务，包括社会保障、义务教育等，农民工生活缺乏安全感，消费受到抑制，有更多后顾之忧。

　　中国发展研究基金会在《中国发展报告2010》中提出，中国城市化目前仍处在“半城市化”状态。国家发改委秘书长杨伟民解释称，我国现有城市化率的统计口径，包括1.45亿左右在城市生活6个月以上，但没享受到和城市居民等同的公共福利和政治权利待遇的农民工，也包括约1.4亿在镇区生活但从事务农的农业户籍人口。这些并没有真正转变身份的人口约占城镇总人口的一半。

　　这再度说明，我国的人口城市化仍远落后于工业化发展。

　　“城市化在人口学和经济学上可分为两个方向，一是社会相关资源———人、财、物由农村向城市流动集中；另一个方向是城市的生产生活方式，向农村地区发展蔓延。”中国人民公安大学治安系教授王太元对《法治周末》记者介绍说。

　　简言之可分为，人口城市化和土地城市化。与此对应，在现有户籍制度下，中国的城市化呈现两个特点，农民人口向城市移动，多数被称为农民工；失地农民在当地上楼成为居民。

　　“从时间关系上看，人、财、物向城市集中是前提，早期的工业化获得投资并得以形成展开。”王太元说。

　　“我国工业化的增长附带人口城市化的发展并不充分，更多只是关注其项目本身。对于城市化的贡献仅仅是推动了人口的流动转移，却并不注重城市化中农村剩余劳动力的永久流动和长期转移需求。”浙江大学劳动保障与社会政策研究中心副主任米红教授对《法治周末》记者表示，“至今在城市管理和建设中，本地城市户籍人口仍然是其实际规划的依据，这就导致当地城市化设施不能按照实际常住人口需要，呈现规模增长和结构的调整与优化。”

　　米红表示，人口城市化绝不是一个微观的户籍身份转变，而应形成一套宏观的公共服务与公共管理评估体系。如在美国等西方发达国家，其城市化是：“一个不低于2000人社区和由所提供的公共交通、中小学教育、健康与公共卫生、水、电服务和社会治安等一系列的指标群所规定。”

　　但在城乡二元体制固化背景下，由于被强行附载多达48项公共服务功能，当地城市户籍往往被认为是“刷”开城市，尤其是大中城市人口城市化大门的“一卡通”。

　　户籍身份转变并非城市化关键

　　“户口如同一个门卫，屋子的主人让他把谁拦住，他就把谁拦住。这个主人就是住房、福利、就业、入学等资源的短缺。我们一些人只敢骂门卫，而不去直接找主人，问题就没法解决”。这是王太元教授关于户籍改革的比喻。

　　中国人民大学农业与农村发展学院院长温铁军教授认为，户籍制度所调控的只是大型城市的人口规模，抑制大型和特大型城市人口的过快增长长，而早已不是阻碍城市化加快发展的主要矛盾。

　　“在一些地方，政府尝试进行户籍改革时发现，当改变了户籍登记的归类方式或放宽落户条件之后，现行的城市财政体制和公共服务体制却无法应对加大的负担。”蔡昉研究员表示，“结果是，在大多数尝试改革的地区，户籍形式化人口登记方式的改变没能产生实质内容的变化。即使城市当局意在实行社会福利和公共服务的真正统筹，做到户口与权利如影随形，在实践中也遇到地方财力上的困难，常常导致捉襟见肘。”

　　根据重庆户改中的养老保险制度可能采取的缴费和财政投入模式，米红教授所在的研究团队———人力资源部暨浙江大学劳动社会保障系统仿真基地，结合重庆的人口和社会经济相关指标群进行了系统、细致的定量测算后，发现“按现有改革模式，20年后(2030年)重庆市的养老基金缺口将高达1860亿元。而2009年重庆市的财政收入为1165.7亿元，即使按照未来每年15%的高增长率，该缺口所需资金仍将达到其财政收入的8%。而且，这还不包括现有重庆已参加城镇职工养老保险人口在20年后因人口老龄化影响和未来缴费人口的持续下降将会出现的、具有相当规模的社保基金缺口”。

　　“重庆市统筹城乡户籍制度改革给予失地进城的农民社会保障，这一制度设计理念很好。但在农民转居民过程中，如果不加任何分类，一下全纳入到城镇养老保险体系当中，这是很危险的，会造成社会保障制度的不可持续发展。”米红表示。

　　继重庆户改，陕西省亦提出“十二五”期间对进城农民实行“宅基地换住房、承包地换社会保障”原则。

　　对于近年来地方屡现“土地换户籍”政策，王太元认为没有出路。“中央历来文件中，从来就没有过所谓‘土地换房屋、换保障’的方式。”

　　蔡昉认为，在似乎陷入困境的同时，户籍制度改革的路径反而更加清晰。户籍制度改革的目的，是形成一个一体化的劳动力市场和城乡统筹的公共服务体系。

　　“如果我们不是去单纯考虑给哪些人改变户籍身份，而是着眼于把福利内容从户籍身份上剥离掉，或者说，把福利上的差距缩小到无需借助户籍身份的转变即可共享公共服务，则可以打破改革面临的两难处境。”蔡昉表示。

　　王太元设计出具体改革路线图———整体谋划、分步实施、稳步推进、再造和谐。

　　以公共服务均等化为最终目标，从统筹到统一，政府各部门及当事人皆需时间与空间。政府各部门按人口生活规律各自改革、逐步提供对应公共服务；当事人通过奋斗通过居住城市合法生存考验期。“比如6个月后首获平等就业权、教育权，3年后再获低保、子女教育权等。”

　　“关键还是把蛋糕做大，让城里拥有更大的容纳能力。”王太元认为核心问题是公共财政制度，“任何与户籍相关的利益上的不公平，归根到底是公共财政支持上的不同所致。”

　　财政蛋糕可更多向公共服务倾斜

　　“市场经济下的财政应该是公共财政，应该有更大比重服务于社会大众。”中国人民大学法学院经济法教研室朱大旗教授对《法治周末》记者表示，“在预算安排方面，总的指导思想也要转变。”

　　朱大旗表示当前地方财政面临困境，如何保障地方政府融资以及财政体制的建设，都是难题。“财政收入中，中央切的蛋糕太大，比例分配和税种分配可以更合理些。”

　　“政府可分为挣钱和用钱两个部门。挣钱部门希望进城的人口越多越好。即使是一个乞丐也能促进当地的经济收入。而用钱的部门如教育、医疗等则多持相反态度。”王太元表示，“城镇化中就户籍改革而言，应该是‘帕累托最优’，不减旧益，增加新利。中央可以转移支付给需要用钱的地方部门，比如给教育部门增加投入。”

　　王太元同时表示，在财政上中央也存在轻重缓急统筹考虑。“为什么最早是取消农业税？政府要‘消峰填谷’，如果一开始就把城镇化作为中国支柱产业投入，损失最大的，是你们深切关怀的农民。”

　　“中央财政收入已占据GDP的30%以上，可以说财力充沛，在城镇化公共服务方面有能力增加更多投入和转移支付。”米红教授表示。

　　社科院金融研究所研究员易宪容指出，经济发展的根本目的应该是改善民生，但在中国GDP持续高增长的背后，贫穷的民众比率非常高。北京等大城市的低收入民众占80%以上。

　　与此对应，米红表示以深圳为例，当地外来人口中初中与小学文化素质人口占60%以上。“城镇化进入中后期阶段有条件颠覆前期工业附带城市化的发展模式，应加快转而以人为本。”米红建议，“由中央财政投入，通过鼓励大学生创业(尤其是进入文化创意产业)和延长九年义务教育1年、为‘85后’新生代农民工提供职业培训这两个手段和抓手，促进高素质人口和中、高技能型人口向城镇和城市的有序流动，这些流动一定会大力促进城市里的中、大型项目的投资(尤其是一些民营资本的投资)和大幅提升城市产业结构中现代服务业的比重，并大幅度增加各种工业产品(尤其是一些低值出口产品)的文化性的附加值，从而扩大和刺激城乡居民消费，形成新的城乡消费区位，促进人口城市化规模和数量的有效增长。”

　　经济学家、中央党校多个课题研究组成员刘正山表示，在中国整体经济结构不协调的情况下，各地政府把发展GDP作为一个硬性指标。见效最快的手段就是加大投资。而如果把资金用于技术创新，短期内看不到效果，政绩无法体现。

　　朱大旗表示，如果摒弃无效力、浪费型GDP、避免重复建设，城镇化的公共服务方面亦可能获更多投入。

　　社科院农村发展研究所研究员冯兴元对《法治周末》记者表示，在公共服务领域，政府可减少直接投入，实行公私合作，有利于减轻财政负担，并提高效率。“但这必须建立在地方民主的基础上，纳入更加透明、严格、公平的监管框架中。”

　　“真正的预算决策者是行政部门，还是人民代表大会？老百姓有无参与途径？这涉及到政治体制改革问题。”朱大旗表示，“目前我们的预算并非全口径预算，基础设施、公共服务的投入由此也难作具体量化判断。总的来说这些年有所增加，但量上投入仍比较低。”

　　2010年10月9日中国发展研究基金会发布报告称，中国每年为解决2000万农民工市民化需投入2万亿元，建议由中央、地方、市场分别承担25%、25%、50%。

　　对于失地农民，米红建议如果参加转居农民认为社保待遇过低，可以参考企业年金形式，实行土地年金制，以适度的个人缴费结合未来土地收益预期和适度的地方财政补充，并通过科学的精算和动态的政策仿真，确定一个60岁以上的老人所应该领取的待遇。这是一个“从统筹到统一”的逐步过渡性的补充养老金制度，既能够保障转户农民的社会保障需求，又能够保障城镇社保金的安全，也为未来社会保险基金的可持续发展和风险控制和管理奠定良好的基础。”

　　土地财政为失地农民提供这一过渡期的社保资金支持，被诸多学者所认同。

　　土地城市化超越人口城市化

　　“土地财政现在似乎饱受诟病，对此我并不十分赞同。”社科院城市与环境发展研究所研究员宋迎昌对《法治周末》记者表示，“应该同时看到，土地财政作为主力财政，在不到20年时间里对整个国家和城市化发展的巨大贡献。”

　　宋表示，比如现在的保障性住房，实际也是靠土地出让金支撑。如果没有土地财政，城市建设资金就会枯竭，城市化速度也不会如此快速。“有关资金分配的关键问题是土地出让金的使用，应更加透明，接受社会监督。”

　　1994年税收体制改革将大部分地方税收转移至中央政府，留给省市，尤其是县城更大的负担。后来，地方政府发现可以通过土地填补财政缺口。

　　事实上，各国城市化都意味着大量征地。中国的特殊在于：政府垄断一级土地市场、城市化建设高度依赖土地财政、中国30年内跑完西方国家两百余年的现代化进程。

　　这使得在中国的城市化进程中，出现了土地城市化超越于人口城市化发展的特例。温铁军研究发现，中国每次GDP高涨几乎都同时引发耕地更多被侵占，耕地减少的速度要大于人口非农转移，这导致农村人地关系高度紧张的基本国情矛盾，几乎不可能随改革与发展而根本改观。

　　温铁军认为，地方政府正是利用现行土地管理法不承认农村集体土地所有者享有平等的经济权益的弱点，通过土地低价征占，高价出让，最大限度获取土地资本的增值收益。目前这种制度软约束条件下的行政控制，实际上既不能有效抑制各级政府在财政亏损压力下对耕地“农转非”巨额增值收益的渴求，也不能控制中央上收了金融权力之后，地方政府与具有垄断地位的金融资本之间“以地套现”的交易。

　　温铁军同时指出，由于地价过高，农民和企业向城镇转移的积极性大大降低，城镇发展由此也陷入两难困境。

　　李铁认为，土地城市化过程中，把农民的户籍身份改为城市市民，这是目前比较普遍的做法。有的地方是为了提高城市化率，增加政绩；有的地方是为了强制性征用农民土地。原因很多，但很少是农民自愿。

　　与之伴随的另一个城市化问题是土地利用的低效率。“在中国以很低成本征收农民的土地太容易了。”中国社科院农村所研究员党国英说，“因此，我们新城市遍布宽阔的马路和宽敞的公园，这实在是浪费。”

　　于是，本应齐腿并进的人口城市化与土地城市化，在中国城镇化发展前期的尴尬是，一条腿肌肉萎缩、一条腿激素过度。

　　城镇化中后期发展绝不能一刀切

　　有关城镇化的发展方向，自1998年15届3中全会明确“小城镇，大战略”前后就争论不一。

　　温铁军指出，我国采取“城镇化”发展战略的决策理由，显然不是理论界讨论的规模效益或者其他经济理性，而是对县及县以下城镇在国家没有投资的情况下，仍然大量增加的客观情况的认可。

　　温铁军将政界、学界关于城镇化优先发展序的方向争论分为“大城市”和“小城镇”两派。

　　2010年9月《中国发展报告2010》报告主笔之一杨伟民秘书长，在介绍课题组对于中国未来城市化方向的主张时指出，中国城市化不能走蔓延型、分散化、低密度的道路，而是必须建立紧凑型、集约化、高密度的城市，以城市群作为主体形态，进而促进大中小城市和小城镇的共同发展。

　　而此前，2010年1月31日发布的中共中央一号文件要求“积极稳妥推进城镇化，提高城镇规划水平和发展质量，当前要把加强中小城市和小城镇发展作为重点。”

　　《中国发展报告2010》另一主笔蔡昉澄清说：“我不认为一号文件对于中国发展什么类型的城市作出了决定，它是从户籍制度改革的条件上来谈的。对于大城市来说，它要创造条件，毕竟城市规模越大、越重要的城市，社会保障的压力和落差越大，落户条件就更加谨慎一些。中小城市率先进行(户籍)改革，我觉得是从先易后难的策略来看的。”

　　出席当天发布会的媒体人士认为，这个到位且技巧性的厘清，既点出报告有关城市化形态的主张和官方政策并行不悖，但同时也呈现了两者的观念距离。要完成从城镇化到城市化的概念转变，显然还需经过一段时间的政策讨论，凝聚体制内共识。

　　“城镇化的实施过程中，不能一刀切，不能认为城镇化就是村民上楼。”北京市昌平区东小口镇镇政府工作人员对《法治周末》记者表示，“东小口有北五环的地理优势，村民上楼条件成熟；对于偏远地区的城镇化而言，我认为首先还是要实现集体富裕，不可盲目上楼。”

　　有关行政手段介入城镇化的必要性亦是争论的另一焦点。对于目前由政府引导的中心城镇化探索模式“两分两换”(宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开，以土地承包经营权换股、换租、增保障，推进集约经营，转换生产方式；以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式)，冯兴元研究员认为其积极性的意义更大，宋迎昌研究员也认为这种探索很有意义。“行政手段的介入在短时期内有市场无法比拟的优势。比如人口的有序集中，市场手段借助行政手段，可以相互结合相互促进。”

　　但“两分两换”遭到了王太元的质疑。王太元主张人口自由流动、自然积聚。“如果能对等交换是可行的，问题是，在行政手段的引导下，能实现对等吗？如果可以，为什么不通过市场？”

　　另一个事实是，即当今中国农民人口仍然占世界农民总人口的1/3，而到2020年以后农村人口仍不会少于5亿人。“除了城镇化战略，我们还要重视新农村建设，要两条腿走路。”徐勇教授强调。