政治体制改革：既得利益在作怪

　　王长江

　　编者引言

　　30年前，邓小平在中央政治局扩大会议上发表了《党和国家领导制度的改革》的讲话(简称“8·18讲话”)，被认为是中国政治体制改革的总纲领。30年过去了，“8·18讲话”中提到的很多问题，依然深深困扰着中国。在深圳特区成立30周年之际，胡锦涛总主席和温家宝总理考察深圳，都特别提到中国的政治体制改革，足见政治体制改革对于今天的中国意义重大。那么，相比于30年前，我国的政治体制改革呈现出什么新的特点？在这30年中，我国在政治体制改革方面有什么作为？有何实质性突破？为什么政治体制改革难以向前？30年前邓小平讲，对待政治体制弊端，要“解决制度问题”，这样的思路延续下来，并在不断实践，为什么成效不大？是否“解决制度问题”的方法，本身存在问题？我们特别邀请中共中央党校党的建设教研部主任王长江教授，来为我们解读这些问题。

　　推进政治体制改革不仅重要，而且非常紧迫

　　对于中国而言，政治体制改革问题不仅重要，而且非常迫切。这也是近期胡锦涛总书记和温家宝总理在深圳讲话所传递出来的信号。改革初期，我们的改革集中于经济领域，这是比较容易理解的。但是30年过去了，如果还只关注经济领域，显然是不行的。政治、经济、社会是互动的，改革进入深水区后，不触及政治体制的问题，想继续向前就很难。比如民生问题，咋一听，好像和民主没什么关系。但是民生问题不就是财富分配问题吗？如果政治体制本身存在很大问题，权力分配的方式不科学，政治体制的架构不合理，何谈公平？我们的政治体制还保有很多计划经济时期的痕迹，导致现在还有很多问题困扰着中国。所以，推进政治体制改革不仅重要，而且非常紧迫。

　　对于中国政治体制主要弊病的认识，邓小平同志看得非常透彻，可以用入木三分来形容。他是一个非常伟大的政治家，他从那个时代过来，既是执政者，又是政治体制问题的受害者，所以可以从两个方面去看，对问题的认识就更为全面。邓小平在“8·18讲话”中指出，“从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象”。

　　在我看来，他所指出的主要弊病，到现在不仅没有一个完全得到克服，而且有的问题更加突出。官僚主义，家长制都依然存在，种种特权不但存在，有的还变本加厉。至于干部领导职务终身制，看上去好像没有了，实行了干部任期制，但是干部待遇终身制，其特权和干部领导职务终身制没什么两样。比如有些退下去的干部享受的待遇和过去一样。退休金比平常百姓多点没问题，但是你不能占用那么多的公共资源啊。所以，干部领导终身制表面上解决了，实际上依然存在。

　　相比30年前，如果说有新特点的话，我认为就是改革的迫切性更强了。以前许多事情老百姓不知道，现在由于各种新兴传媒兴起，媒体监督加强，我们又主张政府要在阳光下执政，再加上世界上还有那么多双眼睛盯着中国。在透明度增加的同时，老百姓对问题的忍受度降低，这会动摇政府执政的权威性，也使得政治体制的问题更加具有紧迫性。

　　改革难以推进，是因为既得利益在作怪

　　现在改革之所以难以向前推进，不在于中央认识不到位。从中央对于时局的论述和认识中，我们就可以读出深深的危机感。党的十六届四中全会突出强调“党的执政地位不是与生俱来的，也不是一劳永逸的”；“今天拥有，不等于明天拥有；明天拥有，不等于永远拥有”。这种说法，已经非常尖锐了。

　　改革难以推进，一个很重要的原因，就是既得利益在作怪。邓小平对于政治体制主要弊端的表述非常准确，他指出这是一些“现象”：官僚主义现象、特权现象，等等。现象背后还有实质的东西，那就是既得利益。我不能说党内既得利益集团已经形成，但是既得利益非常厉害，而且很可能朝着既得利益集团的方向去发展。

　　政治体制不合理，利益分配不科学，权力不受约束，自由裁量权过大，政府过多介入微观经济，政府权力和利益挂钩等，都会催生既得利益，导致公权私分，权力部门化，而长此以往将会形成既得利益集团。从根本上来说，既得利益的出现是公共权力本身的特性造成的，与我国过去实行高度集权的管理体制有关。邓小平在“8·18讲话”中对此也有精辟的分析：改革就是要解决权力过分集中的问题。但是要公共权力的拥有者、同时又是既得利益的享有者放弃这些，肯定是很难的。

　　另外，以前的革命年代，我们所设想的社会主义是无所不包的，政府事无巨细，包揽一切。你一改革，有人就会给你上升到意识形态的高度，说你不坚持党的领导了，现在还有很多很“左”的人，去咀嚼那套已经被实践证明过时了的理论，讨论今天该不该改革，这样的观点对于我们的执政当局是有影响的，导致我们的改革举步踌躇。所以需要发展创新理论，清除那些已经过时的理论观点。

　　还有一点，就是用权力集中的方式解决问题，成了一种思维惯性，碰上问题习惯性地用权力集中的方式。比如解决基层干部腐败问题，不是用民主的方式，发动大家去监督权力，而是采用权力上收。结果怎样？纵向权力越收越多，收权并没有解决权力不受制约的问题，只是权力在下一层受到了制约，但是上层的权力不断扩大，结果下层腐败减少了，腐败层次却越来越高，范围越来越广。我们应该用发展民主来解决民主发展中存在的问题，集权解决不了民主问题，更解决不了集权带来的问题。

　　制度建设的要害是要解决体系问题

　　温家宝总理在深圳讲话中提到“要从制度上解决权力过分集中的问题”，邓小平很早就说，“制度是决定性因素”。一直以来我们对于制度建设也比较重视，但是存在认识上的误区。好像提出要求，作出规定，制定条例，就解决制度问题了。其实不是这样的，制度应该是成机制的一套东西，触动一个点，就有其他的点来约束你，使得你不敢为，不愿为，不能为。我们现在的情况是，出来一个问题，马上出台相应的规定，几个不准、不要、不允许，好像就解决问题了，这其实是一种头痛医头，脚痛医脚的思路和做法。

　　初期的改革，可以摸着石头过河。现在到了深层次改革的阶段，就无法再一味摸着石头过河了，而是必须从深层次去思考一些问题，去对改革进行通盘设计，而不应是现在这样，遇到问题临时抽调相关部门的人员，组成班子，大家商量商量，讨论讨论，就出方案了，立法成了部门立法，最后你也不动我的权力，我也不动你的权力，大家妥协一下，大而化之，留下很多空档。所以，制度建设的问题就在于，我们把大量精力花费在制度要素建设上，但是制度要素不构成体系。现在应该从制度的连接方面，而且是有机连接方面去解决问题，这是制度建设的要害。

　　当务之急，我认为是要建立一个超脱于既得利益、部门利益之上的机构，来做制度建设方面的工作，这个机构可以设计出多种方案，由决策者来选择。国外都有这样的机构，比如总统咨询委员会、政府决策咨询委员会、顾问委员会等。咨询委员会的专家和官员没什么关系，不给实权，他们就是一些独立的学者，在大众中有一定的公信力，他们就是去思考问题怎么处理才科学，然后提出方案供政府选择。当然还是会有一种担心，比如我们设立一个这样超利益的机构，就真的会超利益吗？机构里面的专家还是会去考虑领导是不是满意，结果还是不能超利益，那怎么办？肯定会有这样的问题，这是由体制所决定的，但是第一步首先要迈出去，一点一点去做，一点一点转变。

　　党政关系仍是政治体制改革的核心

　　处理“权力过分集中”方面的制度性努力，之所以成效不高，也是因为制度不成体系。权力的运行有其内在的规律和逻辑，制度建设应该是建立在这种规律和逻辑基础上的，而我们的改革还缺乏这样的逻辑思路。

　　权力过分集中怎么办？分权、民主制衡，这些想法都有。邓小平“8·18讲话”中说了，“分过几次权，但每次都没有涉及到党同政府、经济组织、群众团体等等之间如何划分职权范围的问题”。党政关系是政治体制改革的核心，但我们现在处理党政关系的“经”念得不太好。现在一说党政分开，就是把党和政府的职务分开，党一块，政府一块，只要是党的书记，往往就不是市长，不是省长。这种分开有什么意义？执政党就是掌握权力的，就是要渗透到整个政权的运行当中，来体现执政党的影响，执政而又不掌握权力，那还叫执政党吗？

　　就算这种分开是一种思路吧，可是分开之后党这一块儿不是不管政府，党的运行机关还要指挥政府。那为什么还要分？按道理来说，政府的权力应该是人民代表授予，向人民负责的，但是上面又有个党委直接指挥，那政府向谁负责？事实上，他们当然会向党委负责，因为现在更多的时候是党组织决定政府人员的命运。结果党和政府之间变成了上下级关系，实际上不是把政府变成党，而是把党变成了政府。职务分开，但是职能、功能没有分开。

　　应按照政权运行的基本规律处理党政关系

　　党政关系在计划经济时代其实就是不清楚的。计划经济条件下的民主是以忽视人的利益为前提的，它不承认个人的利益。既然个人没有自己的利益诉求，他为谁做主呢？怎么个做主法呢？以前用理论的跳板把这个问题跳过去了：共产党做主了就是人民当家作主了。为什么啊？因为共产党是以马克思主义为指导的，而马克思主义理论是解放全人类的理论。共产党是马克思主义政党，不就是代表人民利益吗？所以共产党做主就是人民当家作主，共产党说了算，就是人民说了算。它是这样延伸过来的，而并没有在体制上解决这个问题。理论上的人民当家做主，实践上是党代替人民当家做主。

　　市场经济条件下民主必然发展。老百姓说，你可以代表我的利益，但是也有代表不对的地方，你代表不对的地方，我就不承认你的代表性。遇到这种情况怎么办？就要让老百姓有选择权。现在这个选择权还没有落实。按照过去的逻辑，党就是老百姓的代表，所有的事情党全部替你干了，党控制政府就是人民控制政府。现在不行了，市场经济一出来，做主的意识发展了，你说什么我都听、做什么我都认，已经不可能了，更何况党内还出现了腐败和既得利益者。

　　党政关系如何处理？我觉得就是要按照政权运行的基本规律，在这个理论框架的基础上，重新设计政府各个部门的职能，将立法、司法、行政之间的相互边界划分清楚，而政党就要渗透到整个过程中去。从一开始设计它的职能的时候，政党就开始介入，在选拔的时候也可以由政党来推荐，但党不能独立于政府之外，占据政府的职能，和政府成为上下级关系。突破这个难点，还是要从理论上去深入思考，需要有一个机构来做统筹，再从现实的角度来考虑这个问题怎么样去衔接。(作者为中共中央党校党的建设教研部主任、教授、博导 人民论坛记者杜美丽 采访整理)