新中国首都城市规划工作的推动者、著名学者梁思成曾在日记中这样写道：“北京城不会得‘感冒’，但总有一天它的交通会得‘心脏病’。”

　　事实上，得“心脏病”的不只北京，据统计，全国667个城市中，约有三分之二的城市交通在“高峰”时段出现拥堵。

　　交通拥堵的根源在于不科学的城市规划，而在专家看来，成为“官商游戏”的城市规划的背后则是少数人说了算的地方政府权力行使的逻辑使然

　　交通拥堵：官商造城游戏

　　法治周末记者 戴蕾蕾

　　近日的一场小雨，使北京在“晚高峰”时段发生了9个小时的“大堵车”，拥堵道路达到143条，北京市交通局的电子拥堵路段图几乎全线“飘红”。北京，在许多人口中从“首都”变成了“首堵”。

　　地方政策应对拥堵捉襟见肘

　　北京只是全国城市“豪堵”的一个缩影。

　　综观国内城市，无论北京、广州、上海等大城市，还是郑州、兰州、西安、长沙等二三线城市都出现了“堵局”，交通拥堵已经成为老百姓极为憎恨但却见怪不怪的“城市病”。

　　据统计，全国667个城市中，约有三分之二的城市交通在“高峰”时段出现拥堵。在我国一些大城市市区，机动车平均时速已经下降到12公里，而在市中心，机动车时速更是只有8公里到10公里。

　　普通自行车时速为15公里左右，开车不如骑车快，已不是笑话，而是生活中的真实一幕。

　　就此，国务院参事、中国科学院可持续发展战略研究组组长、首席科学家牛文元曝出最新研究成果，提醒人们重视交通拥堵的“价值”———因交通拥堵和管理问题，中国15座城市每天损失近10亿元财富。

　　与愈演愈烈的拥堵状况相应的，是我国汽车产销量的全线飙升。根据中国汽车工业协会公布的数字，2010年，中国汽车产、销量均达到世界第一，全国机动车保有量预计达到8500万辆。

　　“面对这样的事实，城市并没有做好准备。”北京大学风险投资研究所研究员马光远告诉《法治周末》记者。

　　没有准备好的显然并不仅是城市，还有生活在城市里的人。数据显示，2009年年底，我国的城镇化水平达到46.59%，城镇人口6亿多人。而据《中国城市发展报告》2009年卷预测，到2020年将有50%的人口居住在城市，2050年则有75%的人口居住在城市。

　　“在城市里，比道路资源更缺乏的，是地方政府在公共政策、法律规则、用车文化等软件方面的捉襟见肘。我们没有一个积极应对汽车大国到来的公共政策的应对方案。”马光远说。

　　少数人说了算的“官商游戏”

　　有专家指出，交通拥堵的“病根”，还在城市规划问题和人口日益膨胀的现状，城市“摊子”越铺越大，人口越来越多，而城市规划远远跟不上发展的需求。

　　目前，城市规划已经成为“城市之痛”，并成为城市交通拥堵问题的根源。

　　早在6年前，北京市交通委员会在其年度工作会议上就明确指出，北京的交通问题是“城市化、现代化、机动化进程中多重矛盾产生的，根本问题是城市规划的问题”。

　　当时的北京已形成了回龙观、天通苑、望京3个规模巨大的“住宅城”。年愈八旬的中国工程院院士、中国科学院院士吴良镛在研究中发现，这些不断出现的超大规模的“住宅城”已成为制造交通拥堵的源头，由于“住宅城”的就业功能、成熟城市配套等功能区布局的缺乏，致使大量人口每日如潮水般在城郊之间奔涌。

　　为了解决交通拥堵问题，北京市起草了《北京城市总体规划(2004年—2020年)》并报国务院批准，提出“两轴—两带—多中心”城市空间新格局的规划总体战略。

　　然而，6年过去了，北京的拥堵状况却越来越严重。问题到底出在哪里？

　　“尽管北京提出‘两轴、两带、多中心’的新空间发展格局，但由于中心城区发展惯性尤在，加之远郊区县跟中心城市相比仍存在较大差距，难以在短期内收到立竿见影的效果。”中国城市规划设计研究院城市与区域规划所副所长张险峰表示，“在进出城道路、中心区道路资源有限的情况下，拥堵也便成了家常便饭。”

　　“规划一旦形成就很难改动，遗留问题就非常多。”清华大学史其信教授告诉《法治周末》记者。

　　“交通的发展要对人们的出行需求有更为长远的理解，环境发展是为了更适合人们生活的需要，这个定位非常重要，一个城市光靠大马路、大广场就能够让人们生活惬意吗？显然不是。”中国人民公安大学交通管理工程系教授丁立民说。

　　“单中心”的城市格局，简单的城市扩张，在中国颇受青睐，与其说是规划思想的落后，不如说是权力逻辑使然。有业内人士说，“单中心”的城市格局，可以让城市建设的政绩工程来得迅速。从更深的层面讲，与其说是GDP的引导，不如说长期浸淫于此的官员与开发商形成了共谋分利机制。

　　该人士指出，正是在这种背景下，以政府为主导的造城运动，宽阔的马路，也可以披上公共利益的“合法外衣”。而在很多地方和城市，这些决策，甚至往往就是少数人说了算。

　　近日，中国社会科学院发布“城市规划的工作进展与完善方向”报告。报告执笔人、中国社科院研究员宋迎昌也说：“在城市规划的实际操作中，由于受到土地财政和权钱交易等利益驱动，规划控制指标往往成了可以讨价还价的筹码，规划缺乏应有的控制性。”

　　“在一些地方，城市规划成了官商游戏。”宋迎昌说。

　　不科学的城市规划会给城市带来非常严重的后果。不尊重自然规律而导致城市自然灾害频繁发生。不尊重经济发展规律而造成城市建设成本高昂，给纳税人带来沉重负担，造成了极大的经济浪费。

　　然而，在采访中《法治周末》记者对于地方政府决策的官员心态的追问，却遭到了许多专家的婉言谢绝。

　　地方多不执行公交优先政策

　　城市规划问题反映在交通结构规划上，就是城市路网设计的不合理。

　　以北京为例，面对“钟摆式”移动的汹涌人流，先天不足的路网结构，因缺少次干道和支路，无法进行有效疏导。

　　此外，“轨道交通为主的公共交通建设滞后，小汽车成为个人出行的主要代步工具，加剧了道路的拥堵”。张险峰认为。

　　与此相印证的是，2002年以前，北京地铁只有两条线路。直到2003年，北京居民公交出行比例为28.6%，到了2009年，这一比例上升为38.9%。

　　2004年至2010年，为缓解北京市区交通拥堵，北京市作了诸多努力：总长187.6公里的北京六环路全线贯通；加大了轨道交通建设力度，开通地铁4、5、8、10号线；大力发展公交先行。

　　然而，“拥堵的确已经成为了北京的一张‘城市名片’，抛开管制、节假日、天气等不论，日常的拥堵也已经成为北京市民生活的常态”。马光远说。

　　“北京自进入400万辆机动车时代以来，政府出台了一系列的疏堵措施，如一再延期的‘单双号’限行，提高热点地带的停车费，刚实行不久的错峰上下班等。但从实际效果来看，这些限制性的措施在刚刚施行时，似乎有一定作用，时间一长，拥堵依旧。”马光远分析说。

　　北京交通发展研究中心预测，到2012年，北京机动车保有量将达700万辆。与此相一致，上海、广州、成都、深圳等特大城市，小汽车出行比例不断上升，而公共交通出行比例大多在20%左右。

　　另一方面，调查数据显示，北京市民每天平均上下班在路上消耗的时间为40分钟，居全国之首。市区交通拥堵时间已达每天5小时，交通拥堵范围正由市中心区向外围和放射线道路蔓延。

　　马光远告诉《法治周末》记者：“交通拥堵的主要原因关键还是公共交通发展滞后所致，因此，公共交通应提速，而不是私家车止步。”

　　在专家们看来，城市交通拥堵的真正改善，根本措施还在于发展公共交通系统，同时改善自行车和步行等非机动交通的出行环境，为相关利益受损者提供更多的出行选择。

　　事实上，我国自2005年就确立了优先发展公共交通的政策。但根据交通运输部的说法，在实践中，公交优先战略没有得到全面落实，城市公共交通发展总体滞后的局面还没有得到根本转变，公共交通在城市交通系统中的主体地位还没有确立。

　　“公共交通的发展是一个长远规划，需要政策的大力支持，其发展是循序渐进的。目前很多城市公交服务尚未跟上，公交线网的建设还没有达到相应水平。如果我们国家的公交出行水平能够达到像伦敦这样70%以上的水平，那么城市的拥堵状况就会得到相应的缓解。”北京交通大学交通运输学院教授宋瑞表示。

　　北京“治堵”路漫漫

　　法治周末记者 温泉

　　10月23日下午3时30分左右，《法治周末》记者从西坝河站乘坐300路公交车，车启动后，艰难前行。

　　有乘客向售票员询问西坝河至航天桥大概要多长时间，售票员回答“不堵车的情况下大约半小时”，但是他补充道：“周六日不限行，是最堵的。这么说吧，不堵就不正常了。”

　　《法治周末》记者在乘坐300路外环时，为了尽可能了解情况，多次换乘该路公交。

　　在其中一辆公交车上，一位售票员告诉《法治周末》记者，公交车道只在很少的地方才有，比如出站和进站的时候。平常在路上，和别的车一样堵。

　　另一位售票员告诉《法治周末》记者，300路公交车在三环沿线的东西南北各有堵点。北边的安贞桥到蓟门桥，西边的航天桥，南边的木樨园一带，东边的大北窑一带最堵。

　　拥堵已成为一张“城市名片”

　　这位售票员对记者说：“我一般都是上晚班，平常晚高峰比较堵。本来按计划，晚班应该一天跑三四圈，但一般都跑不够。像今天，我们两点多从十里河桥北出发，现在快4点了，才跑了差不多一半的路。”

　　他告诉记者，自己做售票员七八年了，感觉堵车堵得厉害也就是近两年。这些年中，除了奥运限行的那段时间，他并未明显感觉到路况因为哪些交通措施而有明显改善。

　　下了300路公交车，记者从公主坟南换乘1路公交。等了十几分钟都没有一辆1路车，附近等车的人已经聚集了十几个。一位候车的女士告诉记者，周六日的时候，有一部分车不开，1路车就特别少。

　　几分钟后，好不容易等来一辆1路车，可是售票员不耐烦地朝已苦苦等候多时的乘客挥挥手：“后面紧跟着还有一辆。”该车并未停下，直接向前方驶去。

　　本以为马上就会有一辆1路车到来，可是又等了十多分钟，才终于等来了一辆1路车。

　　该车售票员在被问到“感觉公交专用道是否管用”时，回答说“管点用吧”。但紧接着，她告诉记者：“我们晚班每天计划跑三圈，每天都跑不够，只能跑两圈。”

　　10月26日，坐在记者面前的董夏(化名)对10月18日的那次大拥堵更是记忆深刻。

　　10月18日，小雨，北京市区“晚高峰”再次出现全城拥堵，根据交管局网站实时路况显示，最堵时，全市127条路段“飘红”，打破平日“晚高峰”拥堵路段纪录。

　　那天下午3时30分，她从望京的单位出发去三里屯使馆区办事，7公里的路程，平常打车10多分钟即可到达。结果当天上路之后就死活走不动。到了下午4时30分，董夏急了，下了出租车，到路边打了个三轮车，三轮车在路上窜来窜去，好不容易在下午5时使馆下班前赶到。

　　林洁(化名)决定搬家了，从住了3年的通州搬到了三元桥附近，尽管每月要付的租金比原来多了600元，林洁仍然觉得“很值，因为我不用再每天早晚在这座‘堵城’中搏杀”。

　　让林洁决定从自己住了3年的地方如此迅速地撤离的“催化剂”，是2010年9月17日晚间的那场大堵车，“我在路上堵了5个多小时，想上厕所连车都下不了，当时恨不得插上翅膀逃离这个城市”。林洁回忆起那场堵车，仍然心有余悸。

　　其实，在北京打拼了多年的董夏和林洁，她们的记忆中都有许多被堵的不愉快回忆。在她们看来，拥堵已经成为北京的一张“城市名片”。

　　有关数据显示，北京市区交通拥堵时间目前已达每天5小时。

　　其实，拥堵不仅仅是北京的“城市名片”。上海、深圳、济南、成都、重庆等城市也深受交通拥堵的困扰，生活在其中的人们也诸多抱怨，为了破解拥堵难题，他们纷纷献计献策。

　　三个拥堵时代后“首堵”病更重

　　2008年，北京市交通局原副局长段里仁向媒体回忆，干了30多年交通的他，从一个普通的交警，再到一个交通管理者，见证了北京交通30年变迁的历史。其中3次大堵车的历史，引发3次交通策略的大变革。

　　第一次是在1984年，改革开放才5年，这是北京历史上的第一段拥堵经历。当时的拥堵主要发生在交叉路口，比如崇文门五叉路口、西单、东单、新街口等。堵在路上的主要是卡车和自行车，当时还没有什么小轿车。

　　人们第一次明白了什么叫“堵车”，当时的对策是“该修路了”，于是就有了二环路，打通西厢“东南和西南二环”，缓解中央区域。除了修路，交通管理方面，至20世纪80年代末期开始“限制大卡车进城”。

　　1995年开始，第二段拥堵历史发生，这次不再是少量交叉路口拥堵，而是大面积城市公路堵塞，主要是二环、三环内堵。这时堵在路上的小轿车增加了不少。这一年，改革开放已接近20年，北京的机动车迅速增长，到1997年达到100万辆。

　　人们从这次大堵车开始认识到，“交通系统工程”的重要性，对策终于转变为综合治理。

　　2001年发生的第三次大堵车带来了更大的变革。那是2001年12月7日，很多北京人都对那场雪引发的“北京大堵车”记忆犹新。很多人下午出去，车被堵在路上，只能靠步行，凌晨才回到家。这次堵的特征不再是部分路段堵，而是全面堵，不只城区堵，郊区也堵，不只上下班高峰堵，其他时间也堵。

　　一场雪暴露了北京交通已到了弱不禁风的地步。

　　2003年来到北京的林洁，正好遇上北京交通首轮“心脏病”发作期。

　　2003年，时任北京市代市长王岐山曾向媒体坦承：“我觉得北京刚刚开始进入交通拥堵的历史时期。‘非典’之后，我就预感到，北京交通的问题会更严重。”

　　也是在这一年，北京市机动车保有量突破200万辆，北京交通进入前所未有的拥堵状态。

　　使出“十八般武艺”反而越来越堵

　　随后，北京开始了长达数年、至今也没有结束的“治堵”历程。

　　2004年4月14日，北京市下发了《关于缓解北京市区交通拥堵分阶段工作方案》，提出按“标本兼治、建管并举、突出重点、循序渐进、分工负责、综合治理”的原则，控制交通敏感地区开发强度和规模，完善整体路网功能和结构，发展大容量公共交通和智能交通系统。

　　2004年来到北京的董夏，对北京的第一印象还是“堵”。但相对于现在，那时是“小菜一碟”。

　　2005年，北京起草了北京市公共交通条例等相关政策法规，全面落实公交优先发展措施，继续推进重点工程项目实施，初步建成先进的交通管理系统和一批实用的智能交通应用子系统。

　　2007年1月1日，北京实施了对地面公共交通全面提级改造，实施了低票价政策，那时候，乘坐公交出行单程票价为4角。

　　2008年，为保证奥运期间道路交通畅通，北京市从7月20日开始实行机动车单双号限行和错时上下班。

　　这项措施实施后，北京市区车速达到每小时43公里，地面公交速度从每小时14.5公里提高到每小时近20公里，高速公路和国道日均车流量分别下降了34.6%和25.2%。

　　奥运会结束后，为延续交通拥堵改善的效果，北京市从2008年10月11日至2009年4月10日，实行了机动车按尾号每周停驶一天的措施。

　　2009年4月11日，北京市宣布从此日起继续推行“每周少开一天车”的限行措施，措施为期一年。受限行后交通改善的推动，北京市公交车速度提高了5%。北京公交在限行实施后3周的日均客运量达到1747万人次，比之前日均增加了94万人次。

　　但与此同时，自2009年4月份以来，得益于购置税减免、汽车下乡、汽车以旧换新等宏观政策，北京1.6升及以下排量载客汽车保有量连续5个月保持快速增长趋势。此外，为解决尾号限行带来的不便，很多家庭开始购买第二辆车。

　　《北京市2009年交通运行报告》披露，2009年6月晚高峰常发拥堵路段为581条，而到当年12月就上升到1081条，拥堵范围也明显扩大。

　　2010年4月12日起，北京市属各级党政机关、社会团体、事业单位、国有企业和城镇集体企业，开始实行错峰上下班。

　　这么多年来，人们生活在北京的感觉是：路宽了，桥多了，交通越来越堵了。

　　2010年9月17日的一场小雨，使北京市区“晚高峰”拥堵路段超过140条，已经超过今年年初因大雪造成90余条拥堵路段峰值的纪录，达近年来最高值。

　　有人在微博(http://t.sina.com.cn)上写道：“堵至无聊时，蓦然回首，还能看见一个小时前路过的那个红绿灯。”

　　来源：[法治周末]