需要以户籍与土地制度改革为突破，应使农村宅基地所对应的建设用地指标成为可以入市交易的资产，让跨省进城务工的农村人口将其拥有的建设用地指标带到其就业所在地，并借助集体议价或专业的金融平台，以合理的价格换取当地城镇户籍、社会保障、公共服务等

　　文 | 陆铭

　　不久前以重庆为代表的被外界称为“土地换户籍”的改革议论颇多。但笔者认为，“土地换户籍”是突破当前城市化困境的可行药方，对于在具体操作环节中可能存在的问题，要研究如何应对，而整场改革应进一步寻求突破。

　　无需担忧城市化的大力推进

　　一旦土地和户籍制度改革有所突破，城市化的进程必然大步推进。人们对此有颇多顾虑，其实这些顾虑大多是种习惯性的思维误区。反过来说，如果制度不进行大刀阔斧的改革，必然限制住劳动力转移和城市化进程，当前在城乡发展中的很多问题皆与此有关。

　　限制劳动力充分流动和城市化进程不充分的后果是多方面的，这集中反映在农村和农业的发展上。由于劳动力不能充分流动，劳动力以短期和非举家迁移为主，因此在农村形成了人口老龄化和养老问题，以及规模庞大的留守儿童问题。

　　在生育方面，农村居民生育意愿高，政策又限制其生二胎或多胎，于是基层政府非常头疼的“超生游击队”禁而不止。还有土地利用效率问题，劳动力外出打工，使得土地抛荒问题严重。最后是环境问题，在劳动力流动不充分的情况下，地方政府还要发展经济，增加税收，就要招商引资，结果是，那些地理和自然条件欠佳的地方招来了污染企业。关于上述现象，有大量的实证研究和经验观察，限于篇幅，就不展开了。

　　需要再次强调的是，这些问题不是如很多人所说的那样是劳动力流动和城市化的结果，恰恰相反，这些问题主要是制度约束下劳动力流动和城市化不充分的后果。如果土地和户籍制度约束放松，劳动力流动可以更多地举家长期迁移，土地使用权可以更充分地流转，那么，上述问题大多都可迎刃而解。

　　人们常认为，农民进城会失业，甚至挤压城市居民就业。事实上，农民工在城市里从事的大量职业是城市不可或缺、而城市居民已经干不了或不愿干的。统计数据说明，农民工的失业率要远远低于城市居民。

　　一直有人说农民进城加剧了犯罪，这一观点并不严肃。有学者的研究发现，城市化进程本身并不加剧犯罪，而是外来人口比重的增加带来了犯罪率上升，这说明，由户籍制度造成的社会分割才是犯罪率上升的真正原因。

　　另外值得关注的一点是，越加快城市化进程越是有利于保护农业用地。加快城市化进程，只要能够同步增加工作岗位，一旦农民有更好的就业而进到城市并且住下来，就可以把农村宅基地腾出来复耕。城市里的容积率越高，人口的人均占地越少。所以，要保护耕地，就要通过城市化和工业化创造就业岗位，把人从农村迁出来，这才是未来中国保护耕地的根本出路。总而言之，农民工进城给城市经济带来的贡献大于问题。

　　平衡发展的关键不在补贴

　　人们总是凭直觉认为，中国地区间收入差距持续扩大是由经济资源向东部地区的集聚引起的。于是，在政策上，人们总是简单地希望通过财政转移来缩小地区间差距。甚至目前的土地制度也带上补贴的性质。中国对于非农业建设用地的开发是有指标控制的，而建设用地的指标在全国是倾向于平均分配的，沿海用地指标的紧张程度要远远超过内地。这一做法的意图之一，是希望通过用地指标的分配来引导投资转向内地。当前，这种以扭曲资源配置来追求表面上的平衡的做法，还在继续。

　　如此做法会带来什么样的后果呢？

　　首先是非农业人口增长速度和城市建成区面积增长速度的对比。数据显示，全国范围内建成区土地面积的扩张速度要快于非农业人口的增长速度，也就是说，中国的城市在土地意义上不断在摊大饼，但是城市非农业人口的增长速度却没有那么快。然后我们再把全国分成东、中、西三个部分，结果发现，东部的非农业人口增长速度和城市建成区面积增长速度这两个指标都比中、西部快，而且两者的差距是最小的。在中部这两者的差距就扩大了，到西部两者居然能差到每年五个百分点。这说明，越往内地走，城市化进程越是在土地意义上的，而真正实现土地和人口同步城市化的实际上就是东部。

　　中国是一个土地稀缺的国家，所以从提高土地利用效率和有利于保护耕地的角度来讲，越是在东部加快城市化，越是可以做到土地和人口双重意义上的城市化。而在内地中小城镇搞城市化，如果没有足够的工业和服务业就业岗位来与城市化进程同步推进，土地利用效率就降低了。事实上，在沿海地区，不是没地了，而是没足够的建设用地指标，结果地价疯涨，也带动房价上涨。而在内地，普遍的现象是，大量工业用地圈好了却没厂子，要招商引资就只能压低地价，甚至白送。

　　再来看补贴的效果。世界银行做了一个研究，看看有哪些国家成功地缩小了城乡和地区间收入差距，怎么做到的，总结下来的结果是，所有成功的国家都实现了劳动力跨地区自由流动。反过来问：有没有哪个国家劳动力没有自由流动，只靠财政转移就实现了地区间平衡？没有。笔者和复旦大学经济学院的陈钊教授在给世界银行写的报告中曾经发现，总体上说，一个省在中央财政转移中拿的份额越大，经济增长越慢。

　　所以，要区域间平衡发展，光靠补贴是解决不了问题的，最重要的还是要让人动起来。大量研究都证实，劳动力的自由流动是有利于促进地区和城乡间平衡的。关键的思维误区是，人们往往在追求地区间在经济规模意义上的平衡的同时，牺牲了人均收入意义上的真正的平衡。

　　到底是通过让大家自主地去追求更高的收入和更好的工作机会，还是通过政府的政策把很多劳动力限制在内地，再给大量的补贴，这是今天在公共政策上的重大抉择。从目前的户籍制度和土地制度的导向来讲，是在走后面一条路，如果往下走的话，中国可能会走到效率与平衡兼失的方向上去。正是在这个意义上，允许跨地区流动的劳动力进行跨地区的“土地换户籍”，可能是一个趋势性的扭转！

　　未来区域和城市的发展路径

　　前不久，在东南大学一次“中国青年经济学家联谊会”的学术会议上，笔者和陈钊教授提交了一个“未来区域和城市发展路径的共识”。

　　我们认为，经济活动的集聚带来规模经济，而城市是规模经济最为集中的体现。城市化和不同规模的城市在地区间布局的调整是中国未来经济增长的新动力。但是，由于受到土地和户籍等制度的制约，中国城乡和区域间生产要素(特别是劳动力)流动不充分，造成的结果是，城镇化水平严重滞后于工业化进程，城乡间和地区间收入差距持续扩大。与此同时，城市内部“新二元结构”明显，城市居民和外来劳动力在劳动力市场、公共服务和社会保障等各方面存在差别待遇，成为城市内部社会分割与不和谐的制度背景。

　　当前中国的城市化进程迫切需要解决的问题是，通过要素市场的培育，加强劳动力、资本、土地等生产要素的城乡间和地区间再配置，充分发挥大城市的经济集聚效应，促进制造业和服务业的进一步发展，形成以大城市和都市圈的发展来带动中小城镇的发展，不同规模、不同地区的城市分工协调、相互促进的格局，为调整城乡结构、推动经济持续增长提供新的动力。同时，应使民工真正成为城市人口，获得与城市户籍人口相同的市民待遇，消解城市日益严重的“新二元结构”，在要素自由流动的前提下，缩小城市化进程与工业化进程之间的差距，并进而实现城乡间和地区间人均收入和生活质量的平衡。

　　为实现上述目标，需要以户籍与土地制度改革为突破，应使农村宅基地所对应的建设用地指标成为可以入市交易的资产，让跨省进城务工的农村人口将其拥有的建设用地指标带到其就业所在地，并借助集体议价或专业的金融平台，以合理的价格换取当地城镇户籍、社会保障、公共服务等。

　　笔者建议将未来的户籍改革和城市内部社会融合的工作重点转向大城市，特别是非户籍人口比重特别高的东部大城市。同时，必须改变地方政府片面追求当地经济总量增长的激励，使其更为关注人均GDP和人均收入的增长，减少对于劳动力和建设用地指标跨地区再配置的障碍。相应地，中央政府应将财政转移投向劳动力流出地的教育、医疗等公共服务，以及基础设施建设。■

　　(作者为复旦大学经济学院教授。本文由“复旦大学当代中国经济与社会工作室”独家供稿。)