国内首部服务型政府立法

　　立法容易执行难

　　法制体系越来越完善，但从执行情况来看，并不乐观。今年来看，

　　一些政府部门在信息披露等方面仍然存在不少问题

　　《瞭望东方周刊》记者傅天明、陈安庆 | 湖南长沙报道

　　湖南开启了中国行政程序立法的破冰之旅。

　　历时半年起草的《湖南省政府服务规定(草案)》出炉，并公开向社会公众征求意见。这是国内首部关于“服务型政府建设”的省级政府规章。

　　2010年8月21日 ，主题为“服务型政府法治化”的南岳论坛在长沙召开。一天百人发言，每名发言者限时10分钟，言者踊跃，座无虚席。主持人、最高人民法院副院长江必新平等对待与会的高官或百姓，谁都不多给一分钟，有人笑言，就像“秉公执法”。

　　会议诞出《湖南省政府服务规定》草案，成为湖南省领先全国的行政程序立法的又一力作。

　　中南大学法学院副院长，博导、《湖南省政府服务规定》的重要起草者之一的陈云良对《瞭望东方周刊》介绍，该“规定”旨在解决政府“能做什么”。

　　2009年度国家社科基金重大项目招标时，从事经济法研究的中南大学法学教授陈云良申报了一个“建设服务性政府研究”的课题，因为该课题偏向行政法，他求助同校兼职教授江必新合作。江必新的另外一个职务是最高法院副院长，行政法专家。

　　但是，命运之神并未垂青这次招标。由于答辩的评委都是管理学、公共管理专家，该课题被冷落。

　　行政机构“作茧自缚”的革命

　　2010年4月1日，《湖南服务型法治政府的初步意见》完稿。

　　4月16日，湖南省委书记周强率领湖南各厅局20多名领导干部抵达中南大学，听取《湖南省政府服务规定》起草意见。

　　陈云良将该草案定名《湖南公共服务规定》，周强的建议则是《政府服务规定》。

　　从2008年《湖南省行政程序规定》开始，湖南开启中国行政程序立法破冰之旅。随后，《湖南省规范性文件管理办法》、《湖南省规范行政裁量权办法》相继出台。2010年10月出台《湖南省政府服务规定(征求意见稿)》。

　　从一开始，湖南的行政立法就试图借助专家和民众的力量，给政府和官员的权力“戴上镣铐”。

　　2008年4月17日，国内首个系统规范行政程序的地方性法规《湖南省行政程序规定》出台，填补了中国行政程序法典立法空白。2008年10月1日，该《规定》正式实施。

　　此后，湖南开启了一场行政机构“作茧自缚”的革命。

　　《湖南省行政程序规定》出台后，一些红头文件很快成为“整肃”靶子。

　　2010年8月20日下午，湖南省耒阳市召开第29次政府常务会议，研究法制建设、消防、为民实事等工作。与以往不同的是，与会人员多出10名普通市民代表。

　　“提升行政程序法律法规和提升政府服务的法律法规是建设法制政府的核心和框架。”湖南省政府法制办主任许显辉告诉《瞭望东方周刊》，湖南省制定法律法规采取广泛集中民智的方式，采用科学决策和民主决策，建立一种政府与民众的合作互助的关系。

　　立法容易执行难

　　“立法容易执行难。法制体系越来越完善，但从执行情况来看，并不乐观。今年来看，一些政府部门在信息披露等方面仍然存在不少问题。”长沙一名律师说。

　　2010年，“金浩茶油致癌”事件让湖南法制建设面临大考。

　　金浩茶油部分产品在2月份出现安全问题，缘何8月份才向消费者披露？半年过去，企业除了答应召回产品、表示道歉，处理结果如何？信息公开方面，没有后音。

　　10月14日，湖南省质量技术监督局一名负责人回答本刊，“‘金浩茶油’事件至今还没有调查结果出来！”具体原因也无法告知。

　　根据《湖南省政府服务规定》(草案)第三十九条 (政府信息公开服务)各级人民政府及其办公厅(室)、各部门应当建立健全政府信息公开机制，完善政府信息公开方式，依法主动公开政府信息；对公民、法人或者其他组织申请公开政府信息的，应当依法答复。

　　就在此事发生之前，湖南另外一起事件引起公众关注。

　　湘雅附二医院“芦笋片”高价事件引发热议。出厂价15.5元/瓶的芦笋片，在湘雅附二医院以213元/瓶的价格售卖给患者，利润高达1300%。其新闻发言人对媒体表示，系振湘公司代表政府部门帮助采购。媒体报道，振湘医药的多名股东名字与曾在湖南省卫生厅有关机构任职的多名官员名字相同。此事至今没有下文。

　　10月17日，本刊记者致电湖南省卫生厅新闻发言人，他表示，相关责任人已经移交司法机关，案子还未完结，相关部门正在对此事进行调查，暂时也无法告知其他内容。湖南省物价局副局长冯跃文则告诉本刊记者，现在纪检部门介入调查，处理结果和责任划分应当询问纪检部门。

　　9月4日，凤凰县“天下凤凰”酒店发生一起少女跳楼死亡事件。9月8日案件侦破，5名犯罪嫌疑人落网，该少女疑似在生前被猥亵、强奸。

　　当地政府网站公布了数条信息，但给外界留下诸多疑问，以致该事件成为网络热点。一名持续报道此事的记者告诉本刊，“采访异常艰难！”事发一月之久，也未组织一次正式的新闻发布会，该事件一度成为网络热点新闻“榜首”。

　　权力运行晾晒在“阳光”下

　　这一系列的事件，暴露的是在系列政府规章出台之后，政府在信息公开、监督体系等方面存在疑难。

　　当然，湖南省政府在信息公开方面也不乏成功案例。

　　2008年3月20日，湖南平江电视台记者吴华自称在该县自然风景区石牛寨发现了老虎，并拍下了20多秒的录像画面。湖南专门拨出10万元经费用于调查录像。24日，湖南省林业厅公布调查结果：平江疑似华南虎录像系造假。26日，湖南平江旅游局长等4人因录像造假被立案。湖南省政府及时公布信息，事件迅速得到平息。

　　该事件与此前发生的周老虎事件相比，问题解决迅速、信息公开透彻，成为政府“信息公开”取得成功效果的“标本”，也被外界称作政府应对突发事件的学习典范。

　　2010年6月，湖南省发改委门户网站开设了办事指南，将71项规范权力运行制度逐项上传，全部上网公开。

　　湖南省公安厅针对公务接待开始了一场“革命”，其中颇具“杀伤力”的一项措施是实行公务接待按月通报制度，对厅领导、厅属各单位的每笔接待费每月据实通报。

　　这种全过程、全方位地将权力运行晾晒在“阳光”下，避免权力运行失范的做法，受到民间支持。

　　“模糊空间vs适度原则” 

　　在限制过度作为和不作为的方面，政府一些部门仍然难以把握尺度。

　　今年4月，湖南株洲交警下达人均查纠违法任务一事遭遇争议。湖南省法制办行政执法监督处相关负责人和法律专家都认为这种管理方式不可取，他们担心：交警为完成任务，很可能会失去平和的执法心态，从而在程序、自由裁量权等方面出现问题。

　　《湖南省政府服务规定》草案起草者之一、湖南师范大学法学教授黄捷说，他身边就有一起无中生有的“农家乐”故事。有一拆迁户，原本是一套普通房子，后来变成了偌大的“农家乐”。而据当地农民证实，“拆迁以前，根本没有这一项目，但补贴的时候多给那一户补贴了100多万。”

　　“这就是政府的裁量权问题。”黄捷教授说，等协议一签，房间一拆，什么证据都没有了，而有些不拆的却当成了钉子户。

　　“因而，政府的任务还十分艰巨。”黄捷教授指出，现在监督力度、常规化都还不够，下级政府不按程序办事。

　　第三方评估

　　陈云良认为，第三方的监督是一个关键问题，“各级人民政府可以委托高等院校、科研机构、中介组织等，对公共企事业单位、社会组织提供国内公共服务的情况进行评估。”要实现法治政府的目标，仅靠政府的内部监督是不够的，还需要言论自由、舆论监督与司法独立。

　　陈云良说，第三方评估就能很好监督，“花瓶法律”很多，没有得到很好的执行，“我希望政府的问责不是一场政治秀。”

　　许显辉说：政府服务公开，不仅局限于行政机关，公共服务企业的企事业单位也要公开，像自来水公司、电信、基层自治组织、村居委会，还有社会组织及基金会，“现在我们只是简单地从行政力量上的公开，最后要过渡到影响公众利益的社会力量的公开。”

　　黄捷教授提出，政府应谨慎用权，要由管制型政府向服务型政府转变。政府严格提升服务意识，让老百姓感受到服务，大家才会心服。