《瞭望》文章：人大盯住重大公共投资

　　保障房建设项目痼疾未除，教育、卫生优先性有待体现，技术改造、科技创新缺乏持续动力，农田水利建设存在诸多薄弱环节

　　文/《瞭望》新闻周刊记者王仁贵

　　10月28日结束的第十一届全国人大常委会第十七次会议，审议了全国人大常委会专题调研组关于部分重大公共投资项目实施情况的跟踪调研报告。

　　为应对国际金融危机，2008年末，中国政府制定了两年新增4万亿元投资等一揽子计划，其中中央新增投资1.18万亿元。近万亿元的投资部署是否得到了有效实施，尤其是保障性安居工程、教育卫生等重大公共投资项目的进展如何？自去年开展专题调研后，今年5月至9月，全国人大常委会特别组成4个调研组，分别对26个省、自治区、直辖市的保障性住房建设、教育和卫生等民生工程，技术改造和科技创新、农田水利建设等重大公共投资项目的实施情况开展了跟踪调研。

　　相关的调研报告显示，保障房、农田水利的建设仍然痼疾未除，而教育、卫生等项目地方配套资金未能足额落实的现象比较突出。

　　保障房建设项目痼疾未除

　　2008年四季度以来，国务院启动实施了保障性安居工程。但2009年保障房建设进度缓慢，与实际计划相差甚远。2010年，国务院进一步加大了保障性住房建设工作力度。

　　依据全国人大常委会保障性住房建设专题调研小组的调研结果，截止到2010年8月，2009年中央投资补助的新建廉租住房项目，山东省已完成投资25.6亿元，占计划总投资的69%；湖南省已完成投资29亿元，占计划总投资的73%；吉林省已完成投资38.7亿元，占计划总投资的82%；陕西省已完成投资18.2亿元，占计划总投资的46%；重庆市已完成投资20.1亿元，占计划总投资的65%。

　　到今年8月底，中央财政年初安排的692亿元(含去年结转的50亿元)和追加安排的100亿元保障性住房建设资金，已全部下达；全国城镇保障性住房建设项目和各类棚户区改造项目已开工410万套，占计划的70%；农村危房改造已开工68万户，占计划的56%。

　　在保障性住房建设与2009年相比有明显改进的同时，全国人大调研组认为，“仍然存在不少困难和问题”。

　　一是错误的观念值得重视。有人认为重大公共投资项目建设只是应急之策，没有认识保障性住房建设等是与改善民生密切相关的工程，是长期的社会工程；有的认为保障性住房建设是推进旧城改造、美化城市环境的难得机遇，没有坚持宜修则修、宜建则建的原则，盲目追求扩建、新建，摊子铺得很大。

　　二是保障性住房项目规划不够严谨。有些地方制定的保障性住房建设规划，对居民保障需求缺乏准确的调查统计，简单地根据中央补助资金数额编制建设规划，造成规划和实际需求不一致；有些地方制定的规划只有建设总规模和资金总需求，对各级政府承担的资金数额和比例等没有明确要求，导致规划难以有效实施；有的项目因水、电、路等基础设施建设不配套，使居民迟迟不能入住；个别地方将保障性住房建在城市郊区，缺少教育、医疗、交通等设施。

　　三是责任不到位。目前中央对地方的廉租房建设补助资金分别来自于不同的部门，地方政府不能统筹使用。各级政府成立的保障性安居工程协调小组，对有关部门的职责分工不够明确，问责执行得不够严格。更有个别地方在拆迁中，出现廉价征用农民土地或违背居民意愿拆迁原有住房等问题，有些地方没有明确划分政府与企业在保障性住房建设中的责任和义务。

　　四是地方财政风险加大。由于有些项目安排比较分散，虽然中央财政安排了大量公共投资，但由于建设项目安排过多，所需资金与实际投入仍存在较大差距。今年中央财政提高了对地方廉租住房建设的资金补助标准，但每套住房平均也只有2.37万元，相当于投资额的30%左右，许多省级财政补助数额又比较少，筹资和建设责任主要落在市、县、区政府身上，基层政府普遍反映压力很大。不少地方靠银行融资贷款，或大量拖欠工程款。有些地方缺乏资金回收计划和融资还贷计划，存在财政金融风险。另一方面，在银行对贷款有所控制的情况下，部分地方筹资出现困难，使有些在建项目的资金供应面临考验。

　　教育、卫生优先性有待体现

　　今年5～8月，全国人大常委会教育、卫生等民生工程专题调研小组分赴江苏、江西、甘肃、山西调研。

　　2008年第四季度以来，中央公共投资计划共安排资金837.445亿元用于教育、卫生项目。其中，教育307.145亿元，卫生方面530.3亿元。从调研的情况来看，教育、卫生方面中央公共投资项目的投资计划下达迅速，中央资金拨付及时，到位率高，工作责任比较落实，监管制度也比较健全，工作进展较为顺利。

　　调研组同时发现，针对教育、卫生方面中央投资项目安排及实施工作中存在着四大问题需要进一步解决。

　　其一，长期以来，我国教育、卫生的投入特别是基本建设投入水平偏低，欠账较多。从投入的力度上来看，教育、卫生事业作为重点民生工程的优先性并未得以体现。从2010年的总体安排来看，用于教育、卫生项目的资金总量未见明显增加。

　　实际上，从2008年第四季度、2009年和2010年的投资计划来看，教育项目所占资金逐年下降，分别为4.89%、4.13%和3.60%。卫生项目投资由2009年的226亿元增加到2010年的236.3亿元，但所占资金比例由8.07%下降到5.96%。

　　其二，配套资金难以落实。“到目前为止，配套资金未能足额落实的现象仍比较突出”，专题调研组的报告指出。

　　2009年基层卫生服务体系项目安排中央资金200亿元，要求地方配套资金211亿元，地方计划安排102亿元，其余资金由项目单位自筹。截至2010年7月底，地方配套资金仅有67亿元落实到位，到位率不足三分之一。

　　其三，资源配置效益低下。一些地方对区域内的教育、卫生资源配置缺乏科学规划，或者不严格执行批复的项目规划，资源配置效益低下。有的地方超规模、超标准建设，造成资金浪费。有的地方为改善城市形象，盲目拆迁，甚至将医院和学校迁建至尚未开发的地区，严重影响群众看病就医和子女就学。

　　其四，项目实施指导和监督不到位。“有些项目实施中还存在安全隐患”，调研组指出，“有些地方还存在着变更项目用途，调整建设规模，资金拨付不及时，项目未能如期开工、进展缓慢等问题。”

　　技术改造和科技创新缺乏持续动力

　　2010年中央政府公共投资预算9927亿元中，共安排技术改造、科技创新项目资金742亿元，截至8月底，共下达预算503亿元。截至今年8月底，2010年共下达技术改造项目1948个，安排中央预算内投资135.3亿元，项目基本都已开工建设，总体进展顺利。

　　科技创新方面，截至2010年7月底，10个民口重大科技专项“十一五”任务已基本落实到位，2009年和2010年已分别拨款139.43亿元和261.41亿元。

　　全国人大常委会技术改造和科技创新专题调研小组在两个多月的调研中发现，需要从四个方面进一步推进中央政府投资技术改造和科技创新项目建设。

　　首先，需要把推动技术改造和科技创新作为转变发展方式、调整经济结构的重要着力点。调研组指出，2010年技术改造专项资金仍为200亿元，但其中需要安排2009年结转项目40亿元，本年实际可用的技术改造专项资金仅160亿元，占中央政府公共投资的比重由2009年的2.2%下降到2.01%。

　　在具体执行中，存在着对技术改造的界定不够清晰，科技创新关键重点不够突出等情况，“有限的资金要兼顾不同地区和行业的项目，投入分散的问题很难避免”，调研组形成的专题报告如此表述。

　　其次，体制机制难题有待进一步破解。如“十一五”我国研究与试验发展(R&D)经费支出占GDP比重2009年为1.62%，比2005年仅提高0.32个百分点，2010年年度计划确定的目标为1.75%，难以完成“十一五”期末达到2%的目标。

　　第三，需进一步完善配套政策，加强基础工作。近年来，由于机构改革等原因，技术改造投资纳入固定资产投资项目进行统计，与一般扩大再生产及技术水平相对落后的固定资产投资不加以区分，缺乏有效的评价指标，技改工作受到一定影响。

　　两年中央预算投资结束后，中央财政继续支持技术改造的方式还不明确，致使有的地区和企业对后续投资信心不足，缺乏持续支持和实施技改的稳定预期和动力。调研组还认为，应避免过多使用对项目无偿补助的方式，探索形成既符合国际通行规则又有利于长期推动我国技术改造的可行办法，逐步建立长效体制机制。

　　第四，需进一步加强和改善项目管理，切实提高投资效益。“在项目实施中，有的地区还存在着重项目申报审批、轻后期管理的问题，招投标、竣工验收、后评价等方面需要进一步加强”，专题调研组指出，由于技术改造管理体制还没有很好理顺，主管部门职责不够清晰，在一定程度上存在着程序复杂、协调难度大、上下关系不顺的问题。

　　农田水利建设存诸多薄弱环节

　　2010年，中央安排投资70亿元，用于全国大型灌溉区续建配套节水改造、节水灌溉示范、新建大型灌区和大型灌排汞站更新改造工程建设，较2009年增加23亿元。安排投资65亿元用于《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划(2009-2020年)》确定的800个产粮大县的田间工程及农技服务体系建设。

　　据国家发展改革委和水利部数据，全国规划内6240座大中型和重点小型病险水库除险加固工程估算投资510亿元。

　　2009年，中央财政安排小型农田水利设施建设资金45亿元，启动了400个小型农田水利重点县和1230个小型农田水利专项工程建设。截至2010年3月初，全国小型农田水利重点县建设项目总体工程建设进度56%，完成工程总投资55%。

　　专题调研小组跟踪调研后认为，农田水利项目在投入和建设力度上均取得了新的进展，但同样存在着诸多问题。

　　一是投入与需求相比仍显不足。有农田水利设施长期欠账严重，政府投入的稳定增长机制尚未建立的原因，也受制于农村水利资金分属多个管理部门，缺乏有效的沟通与协调，投资效益较低。

　　二是粮食主产省(区)财政配套困难。据了解，截至今年5月份，有些省份地方资金到位率仅为30%左右，影响到工程的顺利实施。

　　三是项目前期准备较为仓促，后期运行维护机制尚未建立。

　　四是山丘区、牧区水利发展滞后。我国山丘区面积占国土面积的69%，特别是西部山区面积更大，多又不具备修建大型水利工程的条件；西南地区区域性、季节性干旱缺水问题严重，骨干水源工程和塘坝、小水窖等雨水积蓄工程严重不足。农田水利基础设施建设仍旧薄弱。

　　五是基层水利服务体系弱化。近年来，一部分乡镇水管站被撤并、裁减，从机构设置到经费保障方面都不能满足农村水利建设工作的要求。据水利部数据，全国乡镇水利自筹经费占到90.81%。

　　六是水资源利用效率低、结构不合理现象仍然严重。我国灌溉水有效利用系数与世界先进水平有较大差距，而许多用水量大的粮食主产区这一问题比较突出。如黑龙江省农田亩均用水量为595立方米，远高于全国平均水平的448立方米。□