《瞭望》文章：提升中国公共外交的现实路径

　　转变国家中心主义的传统思维，构建和传播具有中国价值观特色的国际公共关系理念以及优化公共外交议程目标、力量布局和工具手段

　　文/吴白乙

　　近年来，世界格局正在发生深刻的变化，以中国为代表的一批新兴国家在经济领域迅速崛起，其地区乃至全球作用日益显现。然而，新兴国家要真正跻身于国际体系的核心，改变西方发达国家垄断主导的局面则将是一个长期的艰巨任务，还需要具备能够为改造国际治理体系提供更具先进性、公平性和广泛感召力的公共产品等综合能力，需要有效运用国际公共产品的外交技巧和相应的制度、组织和人才。因此，“公共外交”不仅已经成为当代国际关系的一个显性元素，甚至被普遍地承认是一国“软实力”不可或缺的组成部分。

　　中国公共外交发育不足的三大原因

　　长期以来，中国的公共外交发育不足，主要有三个方面的原因：

　　历史条件。众所周知，新中国诞生于20世纪冷战兴起的时代，外交局面从一开始就受制于东西方两大阵营的对峙。尽管在毛泽东、周恩来等第一代领导人的指挥和部署下，新中国外交曾经在对外宣传、文化交流和民间往来等多个层面作出过浓墨重彩的业绩，但总体来说，当时的实践不可避免地受到国内外条件的局限，新中国有限的公共外交活动在发生地域上表现为国内多于国外，社会主义阵营内多于周边国家，第三世界多于西方国家；在形式上表现为双边大于多边；在对象上则是友好人士多于反对者，精英群体多于普通民众。

　　观念因素。首先，在很长的一个时期里，公共外交并没有作为一个清晰的理论概念进入中国外交的战略规划之中。虽然几代外交决策者曾十分强调并有效运用过“人民外交”思想，但是“以民促官”主要被视为一种打开国家间建交大门的途径，服务于突破官方关系隔绝的现实目标，而并未成为外交全程中的重要组成部分(至少在前50年中的多数情况下如此)。这一思想的实质仍然是国家中心主义的权力政治思维，而当代中国外交所遭遇的挑战则更多地来自对象国家的内部社会；其次，改革开放以来，以现实主义思维占据主导地位的中国外交一直注重地缘政治失衡、局部战争与冲突、促进对外贸易和在华投资等实际损益，固守“只做不说”，“不争论，不出头”等特定历史背景下出台的外交学说，公共外交的研究和实践未能与时俱进地得到重视和发展，逐渐造成中国对外话语权的严重缺失，我们在国际上做了的好事、实事、大事不仅没有昭告天下，甚至还被某些外界舆论所曲解、贬低和中伤；再次，“君子讷于言”等深层次传统文化心理使中国外交长期以来形成含蓄内敛的行事风格。但事物都是辩证的，对于公共外交意识在中国的生长，其惰性的影响可能大于积极的作用。

　　制度工具。外交工作说到底是做人的工作，而公共外交的独特之处是以非职业外交人员为主去做境外公众的工作，这就需要在制度上为这类人群和此种工作作出有效的衔接与安排，提供灵活多样的组织协调服务，更应该为之创造一种宽松的政治环境。长期以来，中国外交一直实行高度的集中管理，“外交大权在中央”，“外事无小事”，这些原则在国际化程度较低的年代里无疑被实践证明是正确和有效的，有助于对外关系大局的稳定和外交工作的高效。然而，这也必然导致了另一种偏向，即国际问题研究和涉外工作的人才也高度地“被集中”在少数部门和单位，其对外交往的主动性也受到高度“被计划”的影响而无法充分发挥出来。而即使在这部分机构和人群中，公共外交也没有得到政策上的鼓励和确认，而是流于一般的、被动式的任务操作，缺乏系统性成效评估。在社会和公众层面，更由此造成与外部世界人际交流十分有限，严格意义上的非政府组织、民间团体、杰出的社会活动家储备不足，对外交流媒体数量很少，影响力较低，也缺少像诺贝尔奖、达沃斯世界经济论坛等具有国际影响和知名度的政策工具。

　　打造具有中国特色的“公共外交”

　　综观之，中国公共外交的发展之路漫长而艰难，但这并不足以否定其未来潜力。

　　从这一领域的国际竞争水平来看，公共外交即使在西方发达国家也仍未完成其理论定型，其观念界限、功效定位和工具形式还处于争论之中，国际关系理论界尚未完全接受此一“另类思考”进入其“大雅之堂”。这一状况无疑为中国学界针对自身的发展规律、现实条件和国际化途径，创立既具有民族特色，又兼备新兴大国共性的公共外交理论提供了良好的契机；从实现公共外交的资源禀赋的角度来看，作为30多年来持续快速发展的最大新兴经济体，中国已经初步具备了实施公共外交的社会资源、人力资源、产业基础和国际交流渠道；就外交格局而言，由于长期奉行全方位和平自主外交方针以及中国在全球、地区和双边事务中实际地位的上升，公共外交的外延正在不断扩大。正如外交部副部长傅莹所感受的那样，“中国的声音在国际上(从未)有这么多人认真聆听，推动中国与外部世界的关系(从未)有今天这般广阔的空间”；最后，也最为重要的是，高度集中的外交管理体制毕竟有助于保证公共外交所必需的内部协同性和政治支援到位。一旦这些潜力得到有效的调动和发挥，中国公共外交的局面就有望得到转变。

　　未来的中国公共外交应具有以下几个方面特色：

　　思想先进。公共外交的实质在于对外传播本国的核心价值观和国际政策理念，先进的思想是民族自信自立的前提，也是公共外交的坚强后盾。60多年来中国外交思想数度调整变革，最终沉淀下来的是一组值得系统阐述和光大的先进理念，“和而不同，求同存异”的和谐共处观，“合作共赢”、“予取平衡”的包容发展观，“搁置争议、共同开发”和“互利互让，协商解决”的矛盾处置观、“睦邻、富邻、安邻”的周边关系观、“平等相待，充分尊重”的小国观等均属此列。开展公共外交，理论应该先行，要特别注重对既有的重要外交思想及其实践案例进行认真清理和深度挖掘，增加其对国外受众产生的冲击感、美誉度和感召力。例如，邓小平关于“一国两制”的政治设想以及中英解决香港问题的基本经验堪称当代国际关系中妥善解决历史遗留问题的典范，对于至今依然困扰世界上许多国家的内外矛盾、治理纠纷来说仍具有很强的指导意义。

　　设计得高远。公共外交是一种目标细分的针对性极强的外交作业，同时它又不可能毕其功于一役，每战必胜。因此，公共外交应该与其他外交活动在目的要求和成效评估上有所区别，既追求时效和危机情况下的集中式反应，更要讲究日常性“涓滴”效应的累积。危机期间的公关管理和信息输出只是整个公共外交工作的一部分，而重要的是建立平时的基本沟通渠道和人脉关系网络，培育和储备能“主动地说、智慧地说、及时地说”的知识与人才力量。此外，未来中国公共外交的布局将渐呈合理。按国别和地区来看，美、欧、日仍然是对中国外交全局影响最大的外部力量；以地缘政治而言，周边国家对中国的关切度最直接、最复杂；从增长潜力来说，国际组织、新兴大国和重要的多边磋商机制可以为中国的公共外交提供更广阔的创新空间。从工具载体来说，中国的公共外交实践者将更多地利用境外媒体发表权威观点，达到事半功倍的效果(目前中国领导人和官员已开始这么做，当然还为数嫌少)。

　　具有中国文化所特有的谦逊、平和的风格。中国公共外交的基本理念应该是“寻求理解，不强加于人”，它是审时度势，设身处地的实务，更是战略耐心的体现。改革开放30多年来，中国通过博采众长，包括借用外部的制度竞争压力转变为学习型大国，取得了经济社会的持续进步，外交观念和语汇得到极大丰富，与外部世界打交道的经验和能力也今非昔比。然而，自信不同于狂傲，坚持不等于僵硬，传达不是教训，竞争不代表排斥。在中国的综合实力有所上升的今天，开展公共外交更要讲究耐心和气、动之以情、以理服人、坦诚相见，切忌文不对题，甚至拿国内的条条框框和语言习惯向国外的公众兜售。公共外交虽不同于文化外交，但更需打牢其文化内涵根基，参与者不仅应该熟悉工作对象的历史、社情和思维方式，还要善于在中外之间构筑人文理解的桥梁。

　　提升中国公共外交五大着力点

　　外部环境变化和中国内生动力两大条件要素都在催生中国向大国化、强国化外交转型。这是不可违背的历史要求，而面对未来的挑战，一个新兴大国只有通过体制改革和制度创新，才能不断释放自身的潜力，消除前进中的阻力，才能获得更多更大的外部发展机遇和空间。

　　既然开展公共外交是中国在兴盛过程中的一个历史性命题，同时也面临着发展中的某些制度和文化“瓶颈”，那么要在现有条件下取得一定的突破和改进，其可能的路径大致有五：

　　其一，突出对主要外交矛盾的说理。应该在系统分析和预期的基础上，对中国与外部世界关系的主要摩擦点和潜在冲突加以梳理排序，区分矛盾的个性与共性部分，通过对共性的最大化解释来回应国外受众对个性部分的疑虑和批评。

　　其二，以外部社会为主要工作对象。作为公共外交的重要前提之一，只有研究对方的社会结构，特别是公共权力的分布状况，才能做到有的放矢地开展活动。发达国家的社会关系较为复杂，尽管外交方面的公共政策同样存在公众认知程度较低，“民主赤字”严重的现象，但是普选制度和多党制度相对成熟，市民社会和新闻传媒发育充分，互动程度较高。针对于此，中国的公共外交必须有效组织自身的社会力量与西方社会在各个层面“结网而渔”，学会用百姓的故事、百姓的语言和百姓的视角来诠释自己，打动对方，影响舆论。这就需要有关部门善于开发国内研究机构、民间团体和传媒界的有效资源，主动扩大让他们“走出去”进行实际演练的机会。此外，中国公共外交还应与时俱进，适应国际公共关系领域发展的新潮流、新规范，学会借用国外的公关公司、专业经纪人和技术顾问等市场资源来“强身”，这些对象“交际范围辐射面较大”，耳目灵通，既可有助于提高我方工作的准确性和有效性，还有助于将中方的需要和立场传递出去。还有一点值得提及，分布于世界各地的华人华侨，尤其是已经进入当地主流社会的政治、经济、知识界的杰出人士，同样也是可资利用的公共外交财富。

　　其三，加大感情投入。无论是外国政要精英，还是公众百姓，都是社会关系中的一分子，都必然是利益理性与情绪个性的复杂结合体，同时也是公共外交工作网络的对象主体。因此，要取得公共外交的真实成效，就必须掌握理解和尊重对方感情，温润亲和的工作方法。

　　其四，改良工具。应着力打造和推广一批中国公共外交的“名牌产品”，以博鳌论坛、21世纪论坛等为代表的大型高级国际对话机制出现固然可喜，但我们还需要进一步解放思想，纠正“小人物”充其量只是政府外交的补充和点缀的陈见，采取切实可行的措施支持和推动更多层次的、植根于中外民间和大众传媒当中的双向交流机制。其中，需要特别对培育更多的民间智库参与的“二轨”对话机制加以重视。所谓“第二轨道”外交，其性质是非官方却与官方有密切联系，主要在中外从事政策研究的学者和团体之间进行互动交流，具有鲜明的社会体系象征和社会网络建构的意义。它所产生的传递思想信息、孕育行为规范和塑造共同认知的“互构”效应已日益彰显，受到各国政府的普遍重视。

　　其五，有效组织企业参与公共外交。从根本上讲，企业是以追逐利润为根本目标的经济组织，同时也肩负一定的社会责任和伦理关怀功能，而跨国经营的企业，无论是否具有主观意愿，都不可避免地成为国家外部形象的一部分，被打上了一定程度的国家关系烙印。作为国家利益的一部分，外交机构也无法回避和推脱对其施加保护的责任。正因如此，跨国经营的中国企业应该成为公共外交主体之一，担当起国家所赋予的使命，并利用企业的资源优势主动营造与当地社会的公共关系。目前，成功“走出去”的中国企业大部分属于国有控股公司，少数私营企业亦属于国内行业的佼佼者，二者均已经具备一定的国际视野和文化素养，然而要进一步发挥它们在公共外交中的作用并最终造福于企业，还需要有关部门作出周密的规划安排。此外，应引导和鼓励企业与思想库、研究机构合作，一方面有助于前者的发育、发展，另一方面可以为后者提供培训、咨询等智力支持，还可以催生二者共同拓展公共外交的有机组合。

　　回归“以人为本”的目标

　　公共外交是一个新生事物，是国家以非传统形式开展对外交往，在国际社会赢取人心的一项系统工程。由于其博取对象主要是外国公众舆论，因此这一过程的主角应是本国社会组织、公众代表和媒体。国家在公共外交中的作用在于制度保障、资源配置和组织动员，而不在于完全取代民众作对外发言。

　　然而，随着时间的推移，中国内部关系所呈现的“强国家”、“弱社会”形态不仅使国内治理的缺陷逐渐显现，而且也加剧了对外关系的不对称发展。当中国经济高速发展，对外部世界的重要性日益加大的时候，不仅国家的对外政策高度受到世人关注，而且内政的各方面状况乃至国人的一举一动都容易被外界聚焦甚至放大。无论是社会分配、人权保障，还是少数民族问题或生态灾难，每每引起外界众议，甚至经过境外媒体“发酵”对其官方政策产生重大影响。对于时常“陷入西方社会草根包围的中国外交，(这)显然是一场不对称而无法赢取的较量，单凭政府力量难以根本扭转被动局面”。换言之，经过60年的发展，新中国外交在国家关系上已经实现了独立和基本平等的目标，然而当下中外之间的外交失衡则更多来自于双方社会力量的不平等，例如已有学者指出“中美关系在一定程度上讲是一个国家与一个社会的关系”。无论如何，这是中国外交面临的现实挑战。唯有正视现实，及时转变观念，将公共外交置于外交变革的重要地位，改进外交议程的国内关联度，对遂行公共外交的国内资源作出规划、整合、创新，才能培育出推进对外关系的“千手观音”，最终使中国外交在国外的公共关系层面有所“亮剑”，有所“突围”。

　　归根结底，公共外交要回归到“以人为本”的目标上来，因此尤应加重其人文交流的成分，以便将对外输出的所有内容由空泛的理论说教和政策语汇转化为常识和情感的叙事，将中国的国情和经验、价值观念与文化特性等巧妙地传递出去。在传统的官方外交中，礼遇形式和高调声势实属必要，然而公共外交则不必如此，切忌刻意去制造“面子工程”、“政绩工程”或“轰动效应”，而要追求以小博大，“细雨润物”的方式达到“大”(面积)、“深”(入基层)、“远”(长时间)的功效。

　　经济全球化和信息化正日益造成市民社会的崛起已经是世界现象。与之相应，“草根政治”的上升势头加剧了“精英政治”在各国的衰落，进而造成“目前分散的民族社会的特征越来越相似，各个民族社会之间更加相互联系、相互影响和相互依赖，”这是人类社会进步的趋势，也是各国外交面临转型的根本前提之一。对于致力于在本世纪实现中华民族伟大复兴这一历史使命的国人而言，公共外交的命题既是新的改革挑战，也是未来实现梦想的重大机遇。以胡锦涛为总书记的党中央已经提出了构建和谐世界的重要理念，其成败在很大的意义上就系于我们对这一命题的具体解答和行动。□(作者为中国社会科学院拉丁美洲研究所研究员、教授)