上海为何有90%的郊区乡镇负债

　　就一些已经展开过的零散案例研究而言，上海郊区乡镇的平均负债规模，已经远远超过了全国其他地区的乡镇。例如，根据湖北省浠水县审计局2008年的统计，该县2006年底全县乡镇负债的总额才3.4亿元，远低于上海郊区镇级平均水平。 整个宁夏自治区的所有乡镇，2008年的负债也只有7.38亿元，还不到上海郊区平均两个乡镇的负债额

　　文 | 何俊志

　　虽然中国的《预算法》明确规定了量入为出、收支平衡和不列赤字的原则，但是，随着市场经济的深入发展和财政体制的变迁，地方政府的债务问题日益浮出水面，成了一个既定现象。地方政府债务状况的严重程度，已经被国务院发展研究中的课题组认为是：“实际上已经超过金融风险，成为威胁中国经济安全和社会稳定的头号杀手”。

　　有关发达都市区乡镇负债的研究匮乏

　　更为严重的问题在于，对于各级地方政府的具体负债来源及其规模，目前还并没有一个正式公开的数据。例如，仅仅对于基层的乡村债务，财政部财政科学研究所在调查之后得出的结论是：“到目前为止并没有官方对中国的乡村债务做过统计，因此对乡村两级债务总额目前尚未有完整的统计体系和统计结论。”

　　在解释中国乡镇政府的债务机制的形成时，目前存在的两种最基本的争论在于，在现在的制度背景下，乡镇债务机制的形成，到底是外来因素的驱动，还是乡镇政府自身主动追求的结果？

　　另外，基于中国经济社会发展差异巨大的现实，我们还必须考虑到不同区域内的乡镇，在债务形成的过程中是否存在着一些差异性的影响因素。在这方面，现有文献分布的一个明显趋势就是主要针对的是中西部地区的乡镇债务的形成机制，而鲜有对沿海发达地区、尤其发达都市区的乡镇负债的具体机制的研究。

　　在这种背景下，笔者试图通过对上海92个郊区乡镇2008年负债状况的截面数据的统计，尝试提出一种解释现有负债来源的基本模式。

　　上海郊区乡镇整体上进入了风险经营的状态

　　笔者的研究数据全部来源于上海市统计局公布的《上海郊区统计年鉴2009》，里面提供的上海10个郊区区县的102个乡镇2008年与经济和社会发展有关的截面数据。

　　《年鉴》显示，在郊区102个乡镇中，共有92个乡镇负债，负债乡镇占所有乡镇的90.2%。

　　由于没有全国范围内的乡镇负债的总体数据，所以很难在严格意义上将上海郊区的乡镇规模与全国其他地方进行横向比较。然而，就一些已经展开过的零散案例研究而言，上海郊区乡镇的平均负债规模，已经远远超过了全国其他地区的乡镇。例如，根据湖北省浠水县审计局2008年的统计，该县2006年底全县乡镇负债的总额才3.4亿元，远低于上海郊区镇级平均水平。 整个宁夏自治区的所有乡镇，2008年的负债也只有7.38亿元，还不到上海郊区平均两个乡镇的负债额。

　　即使在现有的零散的案例研究中，也很少有文献涉及资产负债率的计算。因此我们无法将上海郊区各乡镇的资产负债率与全国其他地区进行比较。可是从已有的数据可以看出，上海的郊区乡镇确实已经在整体上进入了风险经营的状态，郊区乡镇的平均资产负债率已经超过了40%。

　　其中，资产负债率超过80%的乡镇有19个，占所有郊区乡镇的18.6%；资产负债率超过100%的乡镇8个，占所有郊区乡镇的7.8%；其中资产负债率最高的已经达到500%。不过，在这个资产负债率最高的镇，其总额则并不高，其资产总额为150万元，负债总额为750万元。

　　结合相关的数据可以看出，在乡镇和村一级工业较为发达的上海郊区，其乡镇总的负债额明显较高。但是，这一数据有可能被其他的数据所稀释，例如，各个郊区区县的乡镇数量和人口规模可能存在着较大的差异。因此，在考察各个区县的负债水平时，还必须要考虑到乡镇的数量和人口规模。

　　但是，令人惊讶的是，即使按照户籍人口来计算平均值，各个郊区区县的负债总额，与平均值的分布几乎一致。这种现象表明，在上海市郊区乡镇的债务形成和分布方面，除了乡镇数量和人口数量的因数之外，极有可能存在某些其他因素。而且，这些因素很可能会与债务的形成有着较为紧密的关系。

　　笔者研究发现，上海市郊区乡镇负债的形成，在统计意义上主要与工业增长额和教育支出之间有着紧密的关系。在各个方面的数据都较为齐全的88个乡镇中，有53.1%的乡镇负债额可以通过工业总产值和教育支出这两个因素得到解释，而且在统计意义上相当显著。

　　上海郊区乡镇负债与工业生产总值以及教育支出有关

　　之前相关的各种研究对于乡镇负债形成原因解释一般有两大类，即外来因素与自身因素。前者强调乡镇政府以外的因素，并称其是乡镇债务形成的基本原因；后者则认为主要的因素在于乡镇内部，是其自身的主动行为所导致。

　　然而，笔者通过对上海市郊区92个负债乡镇的相关数据进行统计分析后，却有了另一种完全不同的发现：乡镇负债主要由收入方面的工业总产值与支出方面的教育支出之间有着统计上的相关关系。

　　笔者认为，导致这种现象的原因有两个方面。

　　一个方面，工业产值是上海郊区乡镇GDP增长的主要因素，以2008年为例，上海郊区乡镇2008年增加值的产业构成包括：农业2.1%，工业62.5%，第三产业35.1%，而乡镇政府主要是通过负债的形式来发展工业，推动GDP的增长，从而带来了乡镇财政收入的增长。

　　另一方面，由于中国的《教育法》明确规定，政府用于实施义务教育财政拨款的增长比例应当高于财政经常性收入的增长比例。因此，地方政府不得不将增长的财政收入，按照高于财政经常性收入的比例投入教育支出。一旦作为刚性支出的教育支出的刚性机制得以形成，就不但加重了刚性支出的比例，对乡镇政府构成了巨大的财政压力，同时也削弱了乡镇政府的债务偿还能力。

　　也就是说，乡镇政府的初始动机是推动GDP的增长，但是由GDP的增长所带来的刚性支出机制的形成之后偿债能力的削弱，又迫使乡镇政府继续以更大的规模投资于工业增长。

　　如何改变现状

　　笔者的研究结果在一定程度上回应了相关研究的两种基本假设：在经济发达的沿海乡镇，初始负债的形成，源于乡镇政府追求GDP增长的诉求；但是，由GDP增长所引出的刚性支出的形成，则将乡镇政府拖入了压力型的增长模式，以缓解当前所面临的财政压力。

　　或者说，在逻辑层面上，沿海发达地区的乡镇在第一个阶段上的负债，是乡镇政府主动追求经济增长所带来的意外后果；在第二个阶段上，则既有主动追求的因素，也有外来规则所形成的财政压力的驱动。

　　笔者认为，这种主动与被动，内生与外生的机制得以形成的话，如果没有外来因素的介入，中国的乡镇政府就非常难以从负债循环中解脱出来。这是因为，一旦形成了刚性支出机制和再度借债的机制，这种非良性的循环就会不断带来债务的增长。而且，刚性支出的不断增长与偿债能力不断下降之间的缺口，将会越来越大，直至完全超过某一乡镇政府的资产总额，从而进入经济学意义上破产状况。

　　事实上，从数据层面而言，中国立法机关规定的刚性支出内容除教育之外，还有科技和农业之处。然而本研究在进行验证的过程中，并没有发现负债增长与科技和农业支出之间具有相关关系。此外，对于上海的郊区乡镇而言，社会保障支出已经是近年来形成的一项非常刚性的支出。遗憾的是，笔者通过各种途径都不能获得相关的可靠数据，因而无法检验负债总额与社会福利支出之间的具体关系。

　　从本文的研究结果看，想要改变目前乡镇负债模式的现状，需要从两个可行而实际的角度入手。

　　其一，改变以GDP为目标的增长模式，关键是摒弃以GDP成绩来考核地方各级政府官员的评价方式，从而杜绝地方政府负债经营的动机。缓解唯GDP论的考核模式，从长远看就可以缓解地方政府靠负债来扩大经济规模的困境。

　　其二，一些公共财政开支，比如义务教育经费、社保、科技和农业方面的投入，可酌情考虑基层政府的承受能力，以此减轻地方基层政府的财政负担。这需要进一步推进财税体制改革来完成。■

　　(作者系复旦大学选举与人大制度研究中心副主任)