如何培育慈善公信力？

　　文_本刊记者 田 磊 发自北京

　　对于中国慈善事业来说，2010年称得上是灰色的一年。曹德旺、陈发树、李连杰这些慈善领域的明星们，一年之前还都踌躇满志，但在2010年，他们的慈善计划都四处碰壁。

　　今年最大的一次自然灾害救援中，玉树地震后发生的善款汇缴至青海省政府事件，更是让15家最大的官办公募基金会公信力大大受损，也让更多慈善组织心有余悸。

　　另一方面，《慈善法》的制订被搁置，这部拖了5年多的法律，各方都翘首以待，原本认为今年肯定能够出台，但直到现在，仍旧遥遥无期。

　　2008年汶川地震带来的中国慈善事业井喷式发展的局面似乎进入了冷冻期。中民慈善捐助信息中心是民政部下属负责慈善捐助信息统计、披露和公示的平台机构，其副主任刘佑平说：“过去的两年里，无论是慈善组织的数量、捐赠量都与经济社会发展严重脱节，也大大低于5年前的预期。”

　　中国慈善到底怎么了？

　　困顿的现实

　　10月16日，第三届消除贫困奖评选结果在北京揭晓。原本一场普通的慈善典礼，却因为主办方扶贫基金会与作为捐赠方的富豪黄如论、宗庆后和大连万达集团爆发出一场口水战而引起广泛关注。

　　“慈善公信力的缺失是双向的，而且已经到了扭曲的地步。”刘佑平说， 正常的逻辑应该是捐款人质疑接受捐款机构是不是能把自己的钱花到实处，可是我们社会，过去一年，看到更多的居然是接受捐款的人和机构反过来质疑捐助人，媒体监督的精力也多落在他们身上。

　　“从我们的信息统计中来看，诈捐的情况确实存在，但绝对是极少数的。” 刘佑平说，中国慈善现阶段最大的困难仍然是捐赠总量不足，而且，越来越多人惜捐，我们的法律制度环境对于捐赠者来说，已经相当不宽容了，如果社会舆论环境再恶化下去，那对于整个慈善事业的发展绝对是极为不利的。

　　事实上，中国慈善事业的起步，更多的是依赖企业家群体。真正的公众募捐，除了在大型自然灾害来袭时有所贡献之外，日常的公众捐赠行为几乎可以忽略不计。捐赠者的公信力问题也演变成为富豪名人的诚信问题，几乎已经成为每一次慈善活动中最受关注的事情。

　　除了捐赠者之外，作为慈善事务最重要载体的基金会，其发展态势同样不容乐观。2004年，国务院颁布了《基金会管理条例》，赋予了个人出资成立基金会的权利，当时，很多人都预计，基金会将会在接下来的5年跟中国社会经济一样，迎来高速发展，整个社会的财富生态也会大大改变。

　　但此后的5年多来，事情远没有预计的那样乐观。到现在为止各种基金会总量仍然不足2000个，其中年收入超过1亿的，更是凤毛麟角。根据中民慈善捐助信息中心的统计，2009年所有基金会资本规模，包括政府拨款、会员费用和捐赠总共1800多亿，还远远不如美国盖茨基金会一家的资本规模。而其中大部分份额又都被红十字会、慈善总会等官办基金会占据。

　　一直以来，官办基金会与政府的特殊关系和行政化色彩浓厚的运作方式都饱受各方诟病，虽然这些基金会“去行政化”的努力也一直在进行，但效果并不明显，尤其是今年7月发生的玉树善款汇缴事件，更是从根本上颠覆了这些努力取得的成果。7月7日，五部委发布《青海玉树地震抗震救灾捐赠资金管理使用实施办法》，要求慈善组织募集的善款，汇缴拨付到青海省政府、青海省红十字会、青海省慈善总会的专用账户中，由青海省统筹安排使用。

　　这个文件的施行，也就意味着，大量的公众募捐最终都流入了政府财政，而众多具有公募资格的基金会仅仅成了一个“中转账户”，公信力也就变得无从谈起。

　　众多的私募基金会则遭遇着另一种桎梏。2009年，先后有曹德旺、陈发树两位富豪高调向公众宣布将捐出数十亿有价证券成立慈善基金会，但到了今年，他们的基金会最终都没有能够如期成立，曹德旺和陈发树遭遇的最大障碍都与现行税收体制有关系。他们的捐赠数额，远远超过了免税标准，如果按照现有股价计算，曹德旺的捐款光征税就被征去了将近总额的30%，他的河仁基金会到现在也没了下文。

　　陈发树虽然不断向外界公布基金会的进展情况，但却深陷舆论围剿，被指责为“动机不纯”，是为了挽回企业因为“紫金矿业”和“唐骏学历门”事件而严重受损的声誉。

　　公众太渴望出现言行一致的、透明的慈善家了，但不论是今天的制度环境，还是企业家个人的道德水准，距离这种期待都还很遥远。“很多该监管的事情不管，不该管的事情却乱管。”刘佑平也认为，如今政府对于慈善组织的监管是错位的，这也是造成慈善组织公信力普遍缺乏的一个制度性原因。

　　除了捐助者和基金会之外，慈善事务另外一个最重要的环节是受助者，多为大灾大难中的个体和广大在一线从事救助工作的NGO组织，他们的情形又如何呢？

　　李连杰壹基金从2008年以来创办了一个典范工程评选的活动，申报者每年都有数百家，大多是中小型的本土草根NGO，基金会成立了专业的评选委员会对这些机构进行评选。经过两年多的运作，这个活动已经越来越具有标杆意义，在很大程度上能够反映本土NGO在公信力培育和能力建设上取得的进步。

　　香港中文大学公民社会研究中心主任陈健民是典范工程评选委员会的主席。在他看来， 公益组织在近年来的大发展仅仅是数量意义上的增长，但真正在服务质量、治理水平和社会创新方面能成为典范公益组织的并不太多。

　　到10月底，第三届典范工程评选结果就将揭晓，“一如既往，今年仍然选不足十家典范工程。有些机构有使命，服务亦出色，但却没有完善的监管系统，理事会都是名存实亡。财政来源不稳定、不够多元化以至缺乏外部审计都是常态。”陈健民说，因此，只要是从事意义重大的服务、有完整规范的理事会和财务管理的机构，即使工作模式并不十分创新，都可能当选。

　　草根组织无法发展成较具规模的公益组织与体制问题有密切关系。一些机构日趋成熟，服务对象慢慢超越机构原来登记的区域，甚至开始在全国各地复制组织，马上遇到法律上的限制，结果同一组织拆开几块，引发一连串治理和财务管理的问题。

　　此外，许多老牌组织都面对接班人的问题。要求新一代的领袖像创办人一般有强烈使命感、愿意牺性生活各方面投入公益工作是不太实际的。相反，能够提供较合理的收入对于招聘这些较大型NGO的CEO其实十分重要。但许多NGO的资金来源并不稳定，令这些NGO的接班问题更是严竣。

　　权力的开放

　　从捐赠人、基金会再到受助组织，慈善事务三个最重要的环节都问题缠身，公信力的培育举步维艰，不必说公众的质疑，各个环节彼此之间的信任尚很难建立。这让很多人开始怀疑。

　　李连杰的壹基金是最近几年来出现在公众视野中最多的一个基金会，之前在接受记者采访时，他一直都说，他的目标就是培育出一个在世界上都立得住的中国慈善品牌。但现在他看起来没有之前那样踌躇满志了，“困难太多了，但还是要做下去，不能等到法律都完善了才做。”9月份，李连杰更是在接受中央电视台采访时，就此事大倒苦水。

　　李连杰的基金会需要挂靠在红十字会下，没有独立账户，也就难以保证独立运作。

　　对于很多企业来说，这样颇具中国特色的模式并不全是坏事。宝马公司在中国也有一个爱心基金会，致力于教育、环境事务的救济。2008年汶川地震后成立，同样是挂靠在官办的中华慈善总会下边，并且取得了向宝马员工、经销商、车主等特定人群募捐的权力。“说实话，作为一家跨国公司成立慈善基金会，在中国取得公信力是比较难的，但是，挂靠在官办基金会下边，省却了很多麻烦，而且可以借助慈善总会在各地的机构资源，专心做事。”宝马爱心基金的张婧说。

　　德国人的低调和务实，让宝马的基金会运转起来颇为顺利，也取得了良好效果。最近几年来，企业责任概念的流行让企业成立基金会成了一种潮流，政府也非常乐于向各类企业开放这一部分权力，但就大多数企业而言，多是将其作为企业公关行为的一部分，而非真正致力于经营专业的慈善事务。

　　跟当年经济体制改革一样，逐步出让权力是中国各项改革所遵循的基本逻辑。就慈善事务而言，先是向私人开放成立非公募基金会的权力，接着又默许各个官办基金会将手中的公募权力出租给部分机构，事实上，李连杰的基金会能够成立，本身已经算得上是红十字会格外开了绿灯的结果。

　　这种公募权力的出租行为，已经是游走在现行制度下的灰色地带了，只不过因其从事的是慈善事业而没有遭到公众的反感和政府的整肃。可以说，今天慈善事物所出现的众多问题都是这种“半官半民”、含混不清的制度环境必然的产物。

　　就慈善事业而言，发展了30年之后，中国社会现在是不是到了应该彻底将权力出让给民间的阶段？慈善的本义原本就是平等的民事权利主体之间出于真诚友爱而自愿进行的善举，不能靠大款施舍，更不能靠权力撑腰。

　　7月底，国务院法制办在苏州召开了一场《慈善法》的立法研讨会。法制办副主任郜风涛说：“慈善的主体是民，而不是官，政府可以制定慈善政策、引导慈善行为，而不能作为慈善的主体，我们应该尽早从制度上厘定政府权力和民众权利在慈善法律关系中的边界。”

　　这样的表态让慈善界很多人感到鼓舞，但很难判断，这样的共识在更高层面是不是同样存在？慈善的民间定位也就意味着政府接下来要做的事情就是将权力下放给民间，诸如放开公募权力，放开民间组织的登记等等一系列环节。

　　但是，这种开放是不是会让执政风险接踵而至？近年来，在公益组织的监管问题上，不断出现反复，行政管制时而宽松，时而严厉，事实上都与此相关。

　　在陈健民看来，这个问题正是当前中国公益慈善领域出现种种畸型现象的根本原因。“首先国家要认识到宁愿出现一个有组织、理性、非暴力的公民社会，好过一个散漫、急进、以愤青为主体的暴民社会。”陈健民说，解决这个两难困境，中央政府可以借鉴实行咨询性政治，在地方和各政策领域成立一些咨询组织，收集民间意见，然后做出及时响应。今天中国也应该建立一些咨询平台，让企业家、学者、NGO代表可以与官员就各类公共事务交换意见。当政府明白公民社会是一种改革而非革命力量时，便无需处处设防。

　　法律之重

　　在现行体制下，不少学者都寄望于将慈善公益组织的监管纳入法律的框架，以消除其政治敏感性。

　　事实上，任何一个主权国家都有权力制订符合自己国情的慈善公益组织监管模式。英国的慈善委员会高级法律顾问肯尼斯·蒂博在《慈善团体及非政府组织的国际规范框架》一文中开篇就写到：主权国家选择何种模式来监管非政府组织受到很多种因素的影响。根据各自不同的宪法及其在文化、社会和经济方面的特点，每个国家都将形成其独有的界定、登记、支持及监管非政府组织的机制。

　　用历史的眼光来审视中国在慈善公益领域的制度变革，所取得进步同样也是显著的。从传统的社会主义国家体制一路走来，在对公益慈善组织的监管上，更多是行政指令式的监管，主要是通过登记注册环节的行政命令来监管，这是最直接有效的方式，但随着经济发展，这样的模式也开始变得与社会现实需求脱节。

　　用法律取代行政指令来监管社会组织的发展，越来越成为一个共识。事实上，早在2005年，民政部就召开过《慈善法》专家研讨会，第二年，就拿出了一份草案列入国务院的立法计划。2008年的汶川大地震催生了慈善公益事业大发展，当年，十一届全国人大常委会公布的立法计划中，《慈善法》就位列一类立法项目，这也就意味着最晚到本届人大换届的2013年，该法肯定要提交人大审议。

　　虽然2010年《慈善法》的出台看起来已无可能，但是，这部慈善公益事务的基本大法至少已经可以翘首以待，不会像1990年代初期有着类似意义的《结社法》那样夭折。虽然名称迥异，但事实上，《慈善法》与《结社法》一样，都是试图在中国特殊的国情下，对非营利的社会组织进行监管的法制实践。与当年的《结社法》相比，今天《慈善法》的立法少了些政治色彩，多了些现实需求和支撑点。

　　《慈善法》最终会以怎样的面目出现，现在尚未可知。但无论如何，直到《慈善法》的出台那天，才会是中国慈善事业又一个崭新的开始。这部法律及其配套的各个程序法，将会如何处理行政权力和慈善组织之间的关系问题，基本上决定着中国慈善事业的未来。同时，慈善事业的进步与倒退绝非一个行业事务那样简单，而将会反过来促进整个社会的结构性进步。