迁村并居五种不良倾向剖析

　　作者：郑风田

　　【编者引言】2010年，中国的城市化率已经接近48%(城镇常住人口)，这样的成绩，“迁村并居”功不可没。它涉及生产结构、空间布局、管理体制的调整，关系到人文关系、生产要素的重组，既敏感又复杂。实施之初，不少人心存疑虑：“群众怕丢村子，村干部怕丢位子，县乡干部怕惹乱子”。从记者调查情况来看，也是有人欢乐有人愁。“迁村并居”实施过程中出现什么新问题？如何适应“迁村并居”后村民自治形式的变化？

　　在是否迁村并居集中居住的问题上，要以农民的需求和意愿为本，并结合当地经济发展的实际情况统筹考虑。政府在这个过程中应该扮演“引导者”的角色，而不是替农民决策，更不能简单地依靠国家行政力量强制农民就范

　　避免成为地方政府“摇钱树”

　　随着城市化、工业化的进一步发展，建设用地指标变得越来越紧张。而且，由于国家建设用地指标被集中用于省会城市和地级市，县一级建设用地指标几乎没有或很少，不少地方政府就在农民宅基地上想办法。而迁村并居集中居住后，原有的村庄宅基地、空闲地等属于集体建设用地，就被直接用于工业建设，这对“用地饥渴”的基层政府来说，无异于一场“及时雨”。比如地方政府将迁村并居节约出的大量土地成本极低地置换为建设用地指标，并在经营土地的过程中赚取高额收益。据调查发现，一般一个300来户的村可以节省出1/3的建设用地，全国由此可以节约出上亿亩的土地，其中优质耕地在5000万亩以上。迁村并居可谓涉及到巨大的利益。也正因为此，地方政府往往出于自身利益而强制要求农民参加，造成许多不良后果。

　　避免侵害农民土地财产权

　　我国法律规定农村宅基地所有权的主体为农村集体经济组织，但是农村宅基地的继承、转让和抵押已经是一个在实践中不断发生着的客观事实。长久以来，在民间就一直有宅基地继承的传统，因此广大的农民早已习惯于把宅基地和其上的房屋看作自己的私有财产。事实上，国家也正试图通过制定相关的法律来进一步保障包括宅基地在内的农民土地财产权利。迁村并居节约的土地被复垦后，可以按照一定比例增加建设用地，由此产生的“土地财政”收入要补贴给农民，并协商出一个令农民满意的费率，要征得农民同意。不能仅仅通过支付房屋拆迁补偿的方式就无偿收回农民的宅基地，造成对农民土地财产权的严重侵害。

　　避免强行推进农民集中居住

　　农民是否适合集中居住，是否愿意集中居住，在很大程度上取决于农民的收入水平、取决于当地的经济社会发展水平。目前，在我国绝大部分农村地区，农业还是农民主要的生产活动，庭院经济和家庭养畜还是重要收入来源，土地还是主要的保障手段，传统习俗和邻里观念还比较强，以村庄为主要形式的农村居民点还是比较适合农村居民居住和从事各种生产的。即便是在苏南等经济发达地区，农民之间的收入差距也很大，并不是每个农户的收入水平都能支撑集中居住的成本。并且，目前农村养老保险等基本社会保障还很不完善，农民对失去土地的顾虑很大。但随着经济社会发展，非农部门成为农民主要的就业领域，收入水平有了很大提高后，农民才会向往现代化的社区生活。还要看到，有一定规模的专业农户不适合集中居住。为此，要规划专业农户的居民点，不能把所有农民集中到新建小区。如果违背这种经济社会发展规律，强行推进农民集中居住，就会妨碍农民的生产生活，损害农民的利益，难以达到农民集中居住的效果。

　　避免一味追求向城市看齐

　　在迁村并居建设规划中，一些地方出现很多不良倾向，比如以村容规划代替新农村建设规划，以城市住宅小区规划代替农家群落规划，忽视了庭院经济和民族风俗特点；以政府官员的意图代替村民自愿，忽视农户的家庭支出能力；关注宅基地整理后的土地开发，忽视原有宅基地和承包地农户的产权和承包经营权等，严重脱离农村实际，造成很多地方“有新房无新村，有新村无新貌”的不良后果。某些地方政府在建设农民集中居住点时，对当地经济社会发展条件以及农民的意愿和选择缺乏统筹考虑，许多地方都把建设农民公寓楼作为引导农民集中居住的主要形式，一些地方甚至出台政策，新居民点建设不准再建二层小楼，楼房最低在四层以上，提出了“住宅向高层发展、设施配套向城市看齐”的目标。

　　城市有城市的特色，乡村有乡村的风貌。城市和乡村在人口、功能、景观、文化、社会生活等方面都存在较大差异，村庄规划不能千村一面，不能普遍建高层楼房和别墅。相反的，村庄建设应该体现多样性，体现当地自然特色与人文风情。而之所以会出现“向城市看齐”的倾向，从本质上来说，和一些地方领导在发展经济中的“城市偏好”以及旧的政绩考核标准不无关系。

　　避免造成“上楼致贫”

　　庭院经济是我国农村经济的重要组成部分，农户庭院是人与生物共生、自然环境与人工环境并存的特殊生态系统，又是人类文明与物质生产并存，物质和能量高度富集的特殊区域。从目前农村改革与发展的要求看，农村庭院是新农村建设的重点对象。农民在自己家的院子里生产一些投资少、见效快、效益高的商品，不仅增加了收入，而且提高了自身的商品经济意识，对农民参与市场经济大有裨益。 集中居住后，农民虽然住上了公寓楼，过上了所谓“城里人”的生活，但是他们再也没有从发展庭院经济中获得收益的可能。有调查表明，很多住在集中居住点的农民反映：“以前吃的蔬菜可以自己种，现在什么都要到市场去买，几万元的补偿金，省吃俭用也维持不了多久。”生活成本的提高对本来就增收困难的农户来说无疑“雪上加霜”，将会造成“上楼致贫”的不良后果。除了生活成本的提高，集中居住对农民的生产生活也带来很大的不方便，尤其是对还有耕地从事农业生产的农民以及习惯于单家独院生活的老年人。集中居住后，农民离自己的耕地较远，农具、粮食等不方便存放；老年人住高层，上下楼不方便等等。所以，从农民实际生活角度来看，由于受到经济发展水平的限制，集中居住对他们来说并不是一个好的选择。

　　迁村并居是一项涉及基层组织建设、集体土地处置、集体资产处理、集体房产和村民住宅处理、村民农转非、市政设施建设和管理、社保及群团组织关系理顺等问题的系统工程。在是否迁村并居集中居住的问题上，要以农民的需求和意愿为本，并结合当地经济发展的实际情况统筹考虑。政府在这个过程中应该扮演“引导者”的角色，而不是替农民决策，更不能简单地依靠国家行政力量强制农民就范。 (作者为中国人民大学农业与农村学院教授)

　　“迁村并居”后的治理困境

　　作者：李长健

　　“迁村并居”是城乡一体化建设的重要举措，但目前多数地区采用的直接转换方式已经表现出了诸多问题，急需从组织机构、职能设置、经费制度、人才机制等方面予以完善，并针对农民权益保护的重要需求提供针对性解决措施

　　社区居委会机构和职能不明确

　　最近，山东省德州市公布了“迁村并居”的最新数据：“六成村庄合并，减少4980个建制村，新建3339个社区性组织”。这种转变不能仅仅理解为形式和名称上的简单变化。目前由“迁村并居”而来的社区居民委员会多是沿用村民委员会的一套自治组织，因此呈现了多个基层组织“一体化”的现象，即同一组织既需要对辖区内的公共事务进行管理，也需要为社区居民提供社区服务。在日常职能方面也呈现严重混杂特征。一方面体现在新设置社区居民委员会的“三元合一”职能上，即不仅保存着原村民委员会的部分自治功能，同时还需要兼顾管理与自治职能，机构重叠造成社区居委会职能混杂，也直接影响了其社区建设与维护农民权益的效率。这种职能的“三元合一”需要相应的配套机构、人员及新的工作方法与机制，而并非当前仅将村委会转为居委会的做法就能简单解决的。另一方面体现在新设置的居民委员会行政职能承担过多上，主要表现为其日常职能不仅包含了对社区活动的常规管理和服务，还需要对社区低保、社区搬迁、征地等活动进行管理疏导，其承担的部分行政职责与原本的社区自治职能产生混同，使社区居委会维护社区居民利益的根本属性被一定程度的弱化。

　　因而，“迁村并居”而来的社区居委会需要明确区分其组织机构，根据职能属性要求形成相对独立的社区管理机构与社区服务机构，实现社区管理职能与社区服务职能的分工，并合理定位社区居委会在涉及行政与公共管理活动中的作用。同时，也需要进一步明晰管辖上的“属地原则”，即在公共服务领域尽量以县级为单位形成统一社区服务机构，在降低社区服务成本的同时进一步推动城镇化。社区管理机构则利用其基层优势为政府与社区居民的沟通形成纽带。

　　社区委员会的经费和人才困境

　　“迁村并居”后居委会工作负担进一步增大，日常事务涉及面广及相对繁琐的状况对比其已有经费条件，呈现出极其不均衡的状态。一是办公地点与业务职能的不对称。“迁村并居”后的社区委员会办公地点设置必须纳入城镇规划，因此出现了一个办公室内集中多个部门，一个办公桌同时办理社保、劳动就业、卫生安全等多个业务的状况，资金有限使社区居委会办公地点受到限制，已经难以适应逐步扩展的工作需求。二是职能范围与活动经费的不对应。“迁村并居”后的社区居委会通常仍然是由原村委会人员组成，其人员工资报酬与活动经费大多属于“包干”形式，有限的经费在面对转型为社区居委会后需要处理的诸多繁杂事务而言显得捉襟见肘。社区居委会运行经费问题解决，需要结合其日常职能中的事权与财权一致、人才机制中的激励措施、社会保障制度的完善与健全展开。不仅要加大对社区居委会日常活动资金的投入，也需要逐步重视对其工作人员基本工资待遇、社会保险、养老保险等方面的规范与健全，形成统一标准、灵活运用、明确区分的社区居委会运行经费制度。

　　与城市原有社区委员会相区别的是，“迁村并居”后的社区居民委员会需要关注新形势下农民在就业、教育等方面的生存问题，也需要不断应对农村合作医疗等新型管理要求，这种职能范围的复合性要求其配备的人才也应当具备专业知识和处理事务的综合能力。因此，直接由村民委员会管理人员原班人马组建的社区居委会，面临着人员不足和工作能力相对欠缺的困境。要实际解决这一问题，需要创新当前“迁村并居”的社区居委会人才机制。具体做法一是积极鼓励具备专业知识的大学生村官进驻社区居委会。引导大学生村官进入社区居委会工作，需要适当增加激励措施，形成人才流动吸引力。同时，大学生村官进驻社区居委会，需要考虑“迁村并居”背景下的社区居委会，其管理与服务对象是家族或宗族联系较为紧密的社区居民，因而人员选择上应当考虑优先选用当地人才，充分利用其亲和力与号召力。二是实行“以老带新”不断更新社区居委会的人才结构。由原村委会工作人员对新入人才进行业务指导，加速其对社区工作环境的适应，减少开展社区工作的阻力以逐步实现社区工作人员的优化更替。三是健全社区居委会工作人员的退休机制。通过规范化的人事制度形成合理退休机制，以此进一步避免工作人员的后顾之忧。

　　社区内农民权益保护欠缺

　　土地是农民最根本的生存依靠，失地农民直接面对的就是生活与就业问题，但作为目前与农民联系最为紧密的社区居委会，则缺乏在此方面的职责要求。并且，即使有社区居委会意识到失地农民权益保护的重要性与急迫性，也因为相应制度机制的缺乏难以落实到行动。此外，在社会保障方面，“迁村并居”后的社区内农民社会保障权益存在“真空”状态。一方面农民因户籍制度限制难以被纳入城镇低保对象范围，另一方面也因为在地域上脱离了农村地区而难以享受针对农村地区的诸多资金扶持与优惠，这种真空状态致使社区居委会辖区内的农民处于社会保障上的尴尬境遇。

　　要切实维护“迁村并居”中的农民权益，不仅要规范其转变过程，更要对转变之后产生的后续问题及时采取针对性措施。一是可向“迁村并居”后失去土地的农民采取常规化的专项补偿。失地农民生存与发展是一个持续的过程，因此这种补偿应当区别于征地过程中的一次性支付机制，而应当采取类似社保的方式按期间给予补偿，通过这种方式逐步将处于权利保护“真空”状态的农民纳入社保范围内。二是可为 “迁村并居”后农民生产方式“农转非”提供优惠政策。“迁村并居”为城镇化建设提供了契机，也为农民转投商业、工业领域提供了便利，然而知识、技能与经验的匮乏使得农民在“农转非”后，处于市场竞争的弱势地位。因此，需要通过政策制度的倾斜，利用补贴或税收优惠等方式对农民进入非农行业提供支持。三是可考虑为农民权益保护制定相对统一标准。针对“迁村并居”后最为突出的失地农民就业问题，可尝试为农民发放“失地证”，并赋予利用“失地证”获取政策优惠及社会保障等权益，实现农民权益保护的规范化，促进社会公平的实现。 (作者为华中农业大学文法学院法学系教授)

　　网友声音

　　“迁村并居”利弊谈

　　山东省某村网友：09年4月份，乡政府以我所在的村为试验点，将原来的房子强行免费拆除，并要求新盖的房子必须是2层或2层以上的楼房。可对于建设新房，却只提供最高额度为5万元的贷款，且要求贷款人要找10个担保人，两年还清，月利息率接近1%。如果担保人不足10人，月利率会更高。我所在的地区在山东省算比较贫困的，被强行拆房的村民根本没有能力盖起政府要求的“达标房”，可自己家的房屋已经被拆了，他们只能搭个窝棚住着，无奈地等待，希望会有转机！

　　江苏省某村村民：我家承包地加自留地，一共5亩6分田。儿子在镇江公司里上班，家里的地先前全交给外地人种。每亩地纯收入最多500元。现在家里的田全部流转了，按照800块一亩(年)，每年补给我家近5000块钱。原先我家宅基地有225平方米，院子有6分，现在拆掉了，补偿我30万元。新建的房子分给我两套，一套140平方米，一套85平方米，两套房子花去23万，还余六七万元，够简单装修下。大房子我们自己住，小房子打算出租。楼房虽然空间小了点，但总的生活质量还是提高了。

　　山东省德州市网友：我们村“迁村并居”后，原建制村的土地承包关系不变，各类承包、租赁合同及合理优惠政策不变，村级资产、债权债务不变，自然村村名不变，村民的福利待遇不变，原退休干部的生活补贴标准不降低。这项政策，让干部安置、债务处置、新村选址等难题妥善解决，老百姓感觉像吃了“定心丸”。