商报记者 王海科

　　郑州的城市管理一直与争议相伴。

　　搅起最新一拨争议的是二七区3起城管粗暴执法事件，虽然事件已基本平息，但舆论对郑州城管的恶评仍未消停。

　　频频出现的个案背后，根源是什么？一个普遍的观点是，本轮城管体制改革中，执法队被“下放”到办事处，使原本没有执法权的办事处，成了事实上的执法主体。

　　“隐形”的主角

　　3起粗暴执法案

　　都有“办事处”身影

　　今年10月，对郑州市二七区来说是个多事之秋。12天内，二七区连续发生3起因城管执法不当而造成恶劣社会影响的事件，共涉及二七区嵩山路、淮河路、五里堡3个办事处。

　　10月8日下午，二七区嵩山路办事处的城管执法人员在查扣商贩的水果摊时，与商贩的家属发生冲突，几名城管执法人员从车上拿出5把尖刀，与围观群众对峙。 

　　10月16日，因为拆迁问题，腿脚有残疾的李付俊被人抛至樱桃沟。事后，淮河路办事处承认，当天执法中队和淮河路办事处市政科的工作人员参与了对李付俊的执法，拆了违章铁皮房。

　　10月20日上午，五里堡办事处城管执法人员在清理占道经营时，和商贩发生冲突，引起群众不满，发生了执法车被当街掀翻的恶性事件。

　　虽然经过政府部门纠正，上述事件的相关责任人员已被处理，事件也逐渐平息，但很多人心存疑问：作为这些事件的参与者，相关街道办事处究竟充当了什么角色？是谁赋予了办事处执法权？

　　复杂的背景

　　一场大规模的改革

　　让执法队“下放”办事处

　　事实上，过去10年里，郑州市区的各街道办事处压根就没有成为粗暴执法案件主角的机会。

　　办事处之所以能成为“粗暴执法”的重要参与者，和2008年以来郑州市的城管体制改革有关。

　　按照郑州市城管体制改革方案，首先，市、区两级的市政管理局和行政执法局合并，组成城市管理执法局(简称城管局)。其次，隶属于各区的执法中队“下放”到办事处，受区城管局和办事处双重管辖。在政策执行过程中，二七区的改革似乎更为彻底。

　　据知情人介绍，各执法中队下到办事处时，人、财、物一并下放，连执法车辆也被视为办事处的财产，区城管局对执法中队的管理权仅限于形式意义上。因执法中队的“饭碗”捧在办事处手里，而且在执法中队中队长的任免上，办事处有很关键的建议权，因此办事处对执法中队的管理更为直接和有效。

　　“这造成办事处权力扩大，间接地使办事处成了执法主体。”这样一来，一旦办事处接到上级派发的城管任务，若执法中队人手不够，办事处还会安排其他科室的工作人员甚至城管协管员前去“执法”，事实上造成了越位执法，甚至违法执法。

　　“执法中队下到办事处，看似基层执法力量加强了，办事效率高了，但同时产生了办事处越权执法、乱执法的后果，好事变成了坏事。”知情人士分析。

　　改革的后遗症

　　办事员成“执法队员”

　　执法队员成“办事员”

　　到目前为止，本轮郑州城管体制改革所产生的“后遗症”也逐步呈现。

　　首先，郑州市的城市管理行政执法权由市、区城管局行使，办事处并没有执法权。但事实上，办事处成了执法主体。

　　其次，区里需要调配执法人员时，还得跟办事处打招呼，很难在短时间内召集齐一支执法队伍。

　　再次，执法车辆目前虽然登记为办事处的财产，但执法车行车证的使用人还是区城管局，执法车辆的使用也存在错位。

　　此外，有的区的个别办事处因人手不够，随意抽调执法队员去应付差事。比如目前正在开展的人口普查工作，就有办事处从执法中队抽人应急。

　　更为拧巴的是，两局合并后，现在城市管理执法局领导班子基本上是原市政局的班子，几乎没有班子成员熟悉执法业务，造成工作暂时脱节。

　　和其他几区不同，管城区和中原区城管执法中队并没有“彻底”下到办事处，仍直属城管执法局。

　　管城区城管执法局党委副书记胡光宇说，这有利于统一管理和培训，利于队伍稳定，便于协调和指挥。一旦中队脱离城管执法局控制，出事的概率很大。

　　“虽然是根据同一个文件搞的改革，但现在一个区一个样，没有标准，导致体制扭曲，让人感觉稀里糊涂的。”一位城管中队长表示。

　　当局者的担忧

　　不制止执法权滥用

　　粗暴执法会层出不穷

　　对目前城管“权力下放”的执法模式，郑州市城市管理局局长余遂盈认为，其好处是执法采取属地管理，会让执法工作更便利，效率更高。

　　但改革是把双刃剑，也在事实上导致了办事处对执法权的滥用。

　　余遂盈认同这一点，他认为，“权力下放”后，如果管理不善，容易产生执法越位、执法不文明现象。  

　　这一点，从事城管执法工作近10年的中队长雷谦(化名)看得十分清楚。

　　他说，在日常的城市管理中，办事处的工作人员和城管协管员的最大权限，是疏导和劝解，如果疏导和劝解无效，必须请执法中队执法，暂扣物品或者处罚，而不能代为执法。

　　“事实上，目前郑州市内各区，除了管城区和惠济区执法中队外，其他各区的执法中队都在事实上成了办事处的‘办事员’，执法权被办事处滥用的现象比比皆是。执法中队经常被要求参与非执法事项，有的办事处甚至直接派协管员开着执法车执法，越权没收商贩的物品。”他说。

　　“执法权被办事处滥用恰恰违背了改革的初衷，而且这也为本次城管体制改革埋下了祸端。政府必须纠正执法权被滥用的错误做法，否则，今后类似的粗暴执法事件会层出不穷。”雷谦说。

　　执法权就这样被“滥用”了

　　市政管理局

　　行政执法局

　　合并

　　问题

　　两单位合并后，部分新领导不熟悉执法业务。

　　城管局

　　办事处

　　共同

　　管理

　　问题

　　没有执法权的办事处，成了事实上的主要管理者和执法者。

　　执法中队