不平衡的透明度

　　一边是普通人越来越“透明”，一边却是官员和政府，许多本该更透明的事情还在灰幕之中

　　对于目前“实名制”的不满，还在于透明度本身的不平衡。

　　全国政协委员崔琳曾于2007年“两会”期间提交提案，建言推行公务用餐费用公示制和实名制，让公务招待事务接受行政审计和民众监督，被舆论评价为“惟一表达民意的实名制”。

　　崔琳的举动无意间点破了这样的事实：一边是普通人越来越“透明”，一边却是许多本该更透明的领域还在灰幕之中。无论是对遏制腐败有奇效的“金融实名制”和“阳光法案”(官员财产公示制度)，还是意在促进“政府透明”的政府信息公开制度，在中国均步履维艰。

　　1993年8月12日晚，上台伊始的韩国总统金泳三突然发布总统紧急财政经济令，宣布从即刻起，在韩国境内实行金融实名制，违反者将受重罚。仅仅一个月，韩国大法院院长金德柱及检察总长朴钟吉等一大批高级官员不得不相继提出辞职。与政府官员财产申报制度紧密结合的金融实名制，使得大批不法财产难以隐匿。

　　遗憾的是，金融实名制在中国，仅仅船到中流，远未抵岸。

　　2000年起推行的个人存款实名制，仅对2000年4月之后有效，此前既往不咎，让反腐效力大打折扣。之后在证券领域的实名制，也频频被规避，有关信息披露、市场禁入等方面的监管规则常常被视为空门。

　　2010年曝出的李绍武PE腐败案即是最好的案例。

　　自2001年来，国信证券原投行四部总经理李绍武，通过妻子邱利颖的名义及其控制的公司等方式，参股多家上市公司，包括在IPO前突击入股，获取了几十倍的暴利。

　　被曝光的仅是冰山一角。“比如上市公司中，一些个人股东不太方便出面，只要谈妥了，就可以找人代持。”一位业内人士说，现行的监管水平和效率下，诸多不能见光的实际持股人或违规获利者隐藏在重重雾霭之后，他们的身份是否会被曝光，几乎完全被动地取决于合谋者反目的可能性。

　　如果这些躲在“保护膜”之下的人物，具有某些权势资源，则即便是圈内共知的情况，他们也能安然若素。

　　而中国的金融实名制并没有像韩国那样揭开大规模的弊案，学界倾向于认为，原因很大程度上源于中国缺乏相配套的“阳光法案”。

　　中国目前仅在执政党的政策和纪律规范方面，制定有一些有关官员财产等事项的内部报告制度。尽管民间呼吁多年，“阳光法案”至今在国家法律层面无实质性突破。2008年开始的一些地方实践，如今看来也并没有开拓出一条“下行上效”的改革局面。

　　官员个人的透明不够只是一个方面。政府的透明度，尽管有进步，但距离“阳光政府”仍然遥远。

　　2008年5月1日正式实施的《政府信息公开条例》，曾被寄予厚望，但“纸面之法”向“生活之法”的转化仍然非常缓慢，“知情权”作为一个美好的概念，距离实际的社会生活还距离甚远。

　　老百姓关心的征地、拆迁、办公招待费、公车使用等利益密切相关的问题，都很难得到答案。各地纷纷出现的“信息公开第一案”中，申请政府公开的信息五花八门，但对于带有公共性质的棘手话题，通常得到的答复是：“信息不存在”、“属于内部信息”、“影响社会稳定”等。

　　更有甚者，河南省南阳市青年王清依据《条例》向南阳市181个行政部门提交了七项政府信息公开书面申请，要求公开“三公”消费(公款招待、公车消费、公费出国)情况，在法定期限内只得到18份“牛头不对马嘴”的回复。他一度还被当地官方认为是“收集情报”的间谍而被跟踪。

　　今年9月28日——国际知情权日，由北京大学公众参与研究与支持中心发布的《中国行政透明度观察报告·2009年度》，也证实了中国行政透明度的尴尬现实。该中心组织的课题组根据其制定的测评体系对30个省级行政单位和43个国务院下属机构实施《政府信息公开条例》的情况作出了评价，结果前者的及格率仅为40%，后者则更是低至4.7%。

　　而公开不足的另一面，是保密的加剧。

　　2010年修订后的《保守国家秘密法》，在保障公民知情权、解决旧法落后导致的妨碍政府透明的问题上没有大的突破，在保密方面却进一步强化，曾试图增加规定互联网和电信运营商、服务商发现、报告泄密的义务。

　　尽管这一条款后来被删除，但仍增加了互联网和电信运营商、服务商“配合泄密案件调查”的规定。而公民通信自由和通信秘密的保障未获得同等重视。

　　种种情形之下，如今层层递进的实名制，其实效可能造成一块横亘于官民之间的“车窗玻璃”，透过玻璃——“他看你，清清楚楚；你看他，模糊一片”。

　　社会透明度正解

　　“在导入实名制之前，首先应该通过一些具体的制度安排落实宪法规定的表达自由，确保以实名发表言论的自由能受到法律的充分保障”

　　一边是“透明社会”的趋势不可阻挡，一边是个人信息安全和隐私保护无从保障。

　　尽管2009年出台的《刑法修正案(七)》规定了非法获取公民个人信息罪，但中国的个人信息安全和隐私权保护的法制仍然严重残缺，目前零星查处的罪案远未从促进现实的根本改观。

　　中国移动通信集团公司法律专家、工信部网间互联法律专家王春晖博士认为，中国目前没有专门的隐私权保护或个人信息保护方面的法律，有关隐私保护的关联性规定散见于若干法律之中，在当今如此发达的信息社会中，“这些法律显得苍白无力，缺乏可操作性”。

　　实际上，时至今日，作为公民基本权利重要组成部分的隐私权，尚未被中国的立法明确确认。

　　在《民法通则》中，没有对隐私或隐私权作出直接规定，司法实践中，也只是将侵犯隐私的行为牵强附会地适用有关名誉权保护的规定。

　　2002年曾提交审议的《民法(草案)》在第四编“人格权法”中增加规定了隐私权。

　　不过，该编的“人格权法”至今没有出台，中国的隐私权法律依旧处于残缺之中。

　　目前国际上已经有50多个国家和地区制定了个人信息保护方面的法律。借鉴国际经验，2003年，原国务院信息办(后并入新成立的工信部)就委托中国社科院法学所课题组承担《个人数据保护法》比较研究课题及草拟一份专家建议稿。在此基础上，原国务院信息办组织起草了一份《个人信息保护法》草案。

　　原国务院信息办政策规划组司长秦海(现为工信部信息化推进司副司长)透露，草案将个人的手机号码、家庭住址、邮件、健康医疗信息、职业情况、资产状况、婚姻家庭信息等等任何可以确立特定个人的信息，都列入了保护范围。

　　“个人信息保护涉及的是宪法权利而不仅仅是普通的民事权利，一些侵犯隐私权的行为可能同时违反民法和个人信息保护法，应当配置民事责任、行政责任、刑事责任有机结合的体系。”参与立法起草的中国社科院法学所研究员周汉华说。

　　2008年，该草案已呈交国务院。不过，至今立法进程尚不明朗。在十一届全国人大常委会立法规划中，该法并未被列入，只是属于“继续开展研究论证，视情况作出相应安排”的项目。

　　与“保护法”踯躅的立法进程相比，是有关手机、网络实名制的各类通知、规定、办法的突飞猛进。

　　学者们指出，诸多“实名制”措施涉及公民的宪法性权利，未经审慎研讨和民主商议，也未经全国人大的立法等途径，就由各种法律层级低下的规范性文件确定，不符合相关法治原则。在权利保障措施基础未立之时，各种“实名制”的突进使得个人处于“透明人”的危虞之中。

　　而且，从必要性、实效性等方面考量，很多措施也值得商榷。所谓“菜刀实名制”“洗浴实名制”等，在坊间甚至沦为笑柄，而手机、网络实名制等能否达到政策初衷也值得探究。

　　例如，对于手机实名制，中国政法大学副教授张吕好质疑：治理垃圾短信所带来的效果，是否足够大过了人们要求匿名通信的隐私权要求？实行实名制后，能否杜绝垃圾信息泛滥？有没有更智慧的治理方法？

　　张吕好说，问题的核心在于，实名制是一种过于沉重的治理手段，就如同要求所有人戴着自己购买的GPS实名活动，以防私人或公共场合的任何“破坏”活动，动员的范围和成本之巨难以想象，还会造成对人们选择匿名通信的自由的剥夺。

　　中国社科院法学所研究院研究员周汉华也认为，把维系公共安全和社会稳定的希望寄托在各种“实名制”上，是非常极端的看法。事实上，各国都在探讨更有效的管理手段，比如社区自治、技术手段的监测等。

　　而且，技术革新的速度将远超政府管制更新的速度，希望通过实名制强化管理的做法，最终会落空。事实上，“目前中国推出的固网、移动网IP实名制技术，现在都已经被攻破了，手机实名制也会面临同样的结局。”周汉华说。

　　一个可资例证的现象是，伴随着“网游实名制”的实施，网络上出现了类似“身份证生成器”的软件工具，上网者可以随意生成各种“实名身份”，实名制的藩篱被轻易突破。

　　而对于实名制对表达自由的影响，季卫东教授说，“在导入实名制之前，首先应该通过一些具体的制度安排落实宪法规定的表达自由，确保以实名发表言论的自由能受到法律的充分保障，还要确保互联网之外的公众媒体也能开放言路，鼓励实名建言的公益精神。”

　　资料

　　手机实名制

　　目前，世界上强制实行手机实名制的国家及地区并不多，有韩国、新加坡、泰国、澳大利亚、南非等。

　　韩国从2001年起，就采取一户一网、机号一体的手机号码入网登记制。韩国人买手机时必须出示身份证，然后由售货员将顾客的身份证号码、住址等信息输入电信运营商的中心数据库。

　　新加坡要求运营商利用身份扫描系统登记用户，实施手机实名制。

　　希腊国会立法于2009年6月推出手机实名制。

　　泰国由政府部门发布法规，强制要求实推行手机实名。

　　澳大利亚的手机付费制度与中国一样，后付费和预付费两种制度并存。对于后付费用户，已经实施实名制；对于预付费用户，从2004年起，等同实名制一样管理。

　　美国的手机用户分为合同式和预付费式，只有前者才必须实名制。目前，选择合同式服务美国的手机用户约占81%。英国主要是电信运营商通过商业合同的方式要求移动用户提供姓名、住址或办公地址、Email地址等信息。

　　大多数国家的手机实名制均有相关法律措施保障。如德国制定了《数据保护法》和《商业合同法》，要求手机消费者提供给运营商的个人数据必须被严加保密，没有法律授权，不得向无关人员泄露，否则消费者可以通过法律追究运营商的法律责任。奥地利也有《公民个人信息保护法》，每一份手机入网合约中，运营商都要详细承诺保护用户个人信息，并且向用户提供良好的信息保密措施。

　　电信实名制本身是一项关乎重大公共利益的制度，实施前要经过一定的程序凝聚社会共识。如2003年瑞士决定对手机充值卡实行实名制前，就经过全国性的辩论。

　　网络实名制

　　目前强制实行网络实名制的国家极少，韩国可能是全球首个积极推行网络实名制的国家。

　　但韩国的网络实名制既不是一步到位，也不是全国“一刀切”，而是逐步推进的。2007年6月，韩国对日访问量超过30万人次的35家主要网站开始陆续采用实名制；从2009年4月开始，将采用实名制的范围扩大到日访问量超过10万人次的其他153个网站。

　　绝大多数国家是通过法律而不是靠实名制管理互联网。其立法出发点及其法规的原则内容大致相近：国家安全和国家利益优先，保障公民基本权益，重点保护未成年人，打击网络犯罪。

　　比如，为了避免互联网某些内容对未成年人造成伤害，各国都有专门立法。美国2000年通过的《儿童互联网保护法》。法国1998年通过了《未成年人保护法》。德国2009年出台了旨在保护儿童的《阻碍网页登录法》。日本从2003年9月13日开始，实施交友类网站限制法，禁止此类成年人网站向儿童提供交友服务。此后。日本政府从2009年4月又出台了《加强青少年网络环境安全法》。

　　本刊记者根据公开资料整理