河南全省撤销公安分局建制警务新政拉开体制改革大幕

　　改革之后，虽然派出所为县级建制，但盖有派出所公章的提请批捕书并不符合法律规定。因此，在应对刑事诉讼的程序上，新派出所必须保留分局的公章，由此形成了“一个单位两块牌子”的现象。

　　据了解，正处于过渡期中的郑州也是如此，分局的章被保留。这种做法，被河南省内媒体称为“改革的智慧”

　　法治周末记者 李恩树 温泉 发自郑州、新乡、商丘

　　11月11日上午，河南省郑州市城东路派出所三层小楼的走廊里，随处可见被搬出的柜子和巨大的编织袋。

　　而此时，北下街派出所亦是一派忙碌，不时有人将五颜六色的大编织袋搬进搬出。在搬得只剩桌椅的办公室里，案件的调解照常进行。

　　北下街派出所的原上级单位———原郑州市管城公安分局，此刻已经挂上了蓝底白字的“郑州市公安局商城路派出所”的新牌子，两位工作人员正把棉被、警服、鞋盒装上汽车，他们要搬到南关街派出所。“管城公安分局”从此成为历史名词。

　　与管城公安分局一样，郑州市区原有的10个公安分局已经全部撤销，与原114个派出所合并为29个大派出所。每个派出所将设“四队一室”，加入了交警、特勤、消防、刑侦等警种，彻底颠覆了传统派出所的概念。

　　11月15日，河南省各地级市公安分局全部撤销到位。新中国成立以来的又一次警务体制改革正在河南如火如荼进行。

　　“公安分局”成为历史

　　实际上，郑州市的公安体制改革方案在11月4日就已出炉。由于此次改革将分局及以下单位的建构打乱并重新洗牌，涉及人员众多，郑州公安专门规定了为期10天的过渡期。

　　郑州的改革举措并不突兀，新警务模式的探索在2009年年底就已经在酝酿，最终的改革模式被认为“起源于商丘，成型于新乡”。

　　6月19日，新乡警务体制改革正式实施。当天，6个城区公安分局和所属23个派出所的牌子被摘掉，取而代之的是12个派出所，原公安分局分流的800余名机关警力下到一线。

　　新派出所实行“四队一室”的建制，内设案件侦查大队、治安管理大队、社区警务大队、交通巡防大队以及警务综合室，这被称为集“打、防、管、控、服务”于一体。

　　另外，曾在分局本级设置的纪检、监督、法制室等部门被抽离，由市局统一管理，纪律监督、案件监督得以在“体外循环”。

　　就在改革前一天，新乡市公安系统召开了改革前的动员大会，人员调动花名册在当天公布。此前除分局领导稍有知情外，其余警员的岗位调整一直保密，直到动员大会结束才被公开。

　　曾在某派出所任教导员的张成，6月18日获知自己要调任新乡市东街派出所治安管理大队任中队长，组织要求当天下午就要搬家至新单位，让他措手不及。

　　新乡市红旗区检察院侦查监督科副科长古捷常接触办案刑警，改革之后有段时间，有些办案刑警到检察院领材料时，常抱怨“忙”、“累”，另外的感觉就是“很迷茫”。

　　刚换完牌子的公安机关并不是所有人都明白，到现在，古捷还是习惯称呼“某某分局”，而派出所的新名字她根本对不上号。

　　推行至今已近五个月，新乡城区内的各派出所慢慢趋于稳定，但郊区的一些派出所仍有不同状况。距离城市中心区十几公里远的纬五路派出所在新乡市工业园区内，其所长张强坦言：“单位还没建好，人员还不齐。”

　　11月8日，新乡市公安局又在市局层面进行了大的变革，原来的33个部门被压缩至12个。原来的19个科室、14个支队被整合为“四部七支队”。

　　来自高层的声音肯定了“新乡模式”，河南省副省长、公安厅厅长秦玉海在视察新乡之后，称赞这“是一次没有阵痛的改革”。

　　高层领导主推

　　今年8月30日，河南省在新乡召开全省公安机关警务机制改革暨社会管理创新工作会议。副省长、公安厅厅长秦玉海在会上讲话说：“指挥与实战脱节，机关与基层警力倒挂，已严重不适应当前警务发展的需要。”

　　河南省公安厅一位警员透露，改革前的一个公安分局机关有上百名民警坐班，而一线派出所平均只在10人左右。

　　严重的警力倒挂现象成为河南推动警务改革的主因之一。以新乡为例，张成曾专门统计过警力数字，以一万名民众做单元，当时新乡警员的配备率不到万分之五，达不到河南万分之八的平均数，更低于欧美国家万分之三十五的标准。

　　张成介绍，改革前，新乡最大的派出所仅有28人，承担的任务大到侦查破案，小到排除纠纷、人口管理，各项任务多达数十项，遇到大案要案往往心有余而力不足。

　　新乡市公安局党委委员王宗仁说，撤销公安分局，是为了做大做强派出所，减少指挥层级，让更多警力深入基层。

　　在郑州市公安系统官方的预测中，这一改革举措将会使郑州基层一线警力增加至5536人，占市区总警力的比例由原来的23%提高至66%。届时，警力不足难题将得到缓解。

　　尽管上述问题长期存在，但此次大范围的公安体制改革，并不是从公安系统内部发起，而是现任河南省委书记、省人大常委会主任卢展工。

　　2009年12月14日晚，卢展工轻车简从，不打招呼，到商丘市公安局调研治安情况，提出了公安体制改革的设想。

　　在这次暗访之后，改革在商丘发端。最初的改革思路是“四警合一”，这同之前的福州“三警合一”警务改革模式十分相似。

　　就在视察商丘前一个月，卢展工刚刚由福建省委书记、省人大常委会主任任上调至河南。这使得人们有理由推测，河南模式借鉴了“福州经验”。

　　2010年3月，商丘警务改革之初，商丘市多位派出所所长曾到福州等地取经。而2003年福州提出的“三警合一，一警多能”新型警务管理体系，与如今的河南模式更为相似。

　　今年3月，新乡市成立警务体制改革工作领导小组，组长为新乡市委书记吴天君，副组长为副市长、市公安局局长孟钢。

　　9月15日，卢展工到新乡市公安系统调研时对新乡警务改革大加赞赏，称“新乡模式”“独一无二”，“是一次比较完整的改革尝试”。

　　一线警力大增

　　11月15日凌晨零点过后，商丘较大的十字路口都有警察执勤。

　　出租车司机陈备战说，以前路面上很少能见到警察，警务改革之后才出现这种情况。而白天的路面交通情况正在变好，开夜车的安全感也大幅提高。

　　同一批改革的试点城市新乡，情况也大抵如此。路面的防控车正在增多，据东街派出所张成介绍，每个派出所在辖区内都要派出三辆防控车在街头24小时巡逻，治安、交通巡防、社区每个大队一辆，每辆车上有两名防控警员。

　　这样带来的最直观变化是街面的见警率提升以及接处警速度的缩短。

　　张成说，过去从指挥中心接警到民警到达现场往往需要6个环节，现在砍去分局这一层级之后，两级指挥，点对点指挥使得接处警速度由5分钟变为3分钟。

　　由于见警率提高，刑事案发率正在下降。自改革5个月来，胜利派出所案件侦查大队中队长唐新田的切身感受是，刑事案件比原来少了一些。

　　这和红旗区检察院公诉科科长延陵卫军的感觉大致相同，她在对比去年同阶段的案发率后，感觉案件略微减少，“但案件的退补率增加了，这说明办案质量有所下降”。“可能由于一岗多责，一警多能，又处于过渡期，所以才会这样。”延陵卫军推测。

　　在新派出所中，“四队一室”的“一室”为勤务综合室。这是由过去分局的政工监督室、警务保障室、办公室、指挥中心、督察大队等部门整合而成，负责派出所所有的日常行政工作，一个部门来应对上级公安机关所有的综合管理部门，编制则为10人。

　　整合后的派出所为县级建制，原来新乡市6个县级编制的分局如今变为12个同样建制的派出所，这意味着，副处级、正科级、副科级岗位必然增多。

　　据了解，改革后新乡各分局局长和政委平级转任派出所所长和政委。下辖4个大队一把手为正科，大队下设的中队一把手为副科。副局长，平级调任派出所副所长，以前派出所的所长和教导员，现在基本任各中队的中队长。

　　“这对于基层民警来说是好事，看到了晋升的希望。”张成说，原来在派出所一个民警熬一辈子才能当上分局的中层干部，警衔为两杠一星，级别为正股级或者副科级，基本走到了仕途的终点。

　　改革之后，张成由正股级变为了副科级。现任东街派出所所长、原来的红旗区公安分局局长崔玉宏就曾统计，新成立的东街派出所共有警员131人，光副科级以上的岗位就有51人。

　　两块牌子的试验

　　11月13日上午，在新乡市平原路和胜利路执勤的交警冯远，并非如过去一样只盯着马路上的交通事故，如今，处理街头打架斗殴、路人纠纷、小偷小摸等都在他的职权范围内。

　　这是新乡警务改革后“一警多能”的要求，每个一线警员都要兼治安民警、巡警、刑警、交警于一身，即便身为交警，也要能处理简单的治安纠纷和轻微的刑事案件。同理，其他警种也需能处理小型的交通事故。

　　让基层警员困惑的不只身份的重新定位，还包括新派出所的身份。

　　在新成立的新乡东街派出所对面营业的店铺老板还记得，6月下旬，原红旗区公安分局门口鞭炮齐鸣，庆祝“东街派出所”挂牌成立。奇怪的是，旁边还挂有“红旗区公安分局”的牌子，这些老板的直觉判断是，“东街派出所搬到红旗分局院内办公”。

　　过了大概两个月，“红旗区公安分局”的牌子又被摘掉了，“听说是领导很生气，说挂两块牌子像什么样子”！

　　媒体报道则是，8月17日，秦玉海调研至东街派出所时，当场要求新乡此后直接挂派出所的牌子，不挂分局的牌子。

　　一位民警还透露，虽然级别相同，但出于对“局长”称谓的习惯，一家新派出所所长在自己的办公室门上还写着“局长办公室”，被领导训斥后才换上了“所长室”。

　　虽然新乡市所有派出所拿掉了分局的牌子，但与检察院、法院对口的仍为“分局”。11月12日上午，在新乡市红旗区检察院主管侦查监督的副检察长梁辉办公桌上，《法治周末》记者看到，一批盖有“红旗区公安一分局”、“二分局”、“三分局”章的报请批捕书。

　　据悉，红旗区公安一分局便是东街派出所，二分局为向阳派出所，“对检察院、法院他们就盖分局的章，因为要符合法律规定。”梁辉说。

　　根据我国刑事诉讼法、治安管理处罚法等法律的规定，行政拘留、刑事拘留等涉及限制人身自由的强制措施，以及交通管理的处罚权、超过500元的罚款，均需要县级公安机关批准。而派出所只是公安机关的派出机构，自然不属于“县级公安机关”。

　　改革之后，虽然派出所为县级建制，但盖有派出所公章的提请批捕书并不符合法律规定。因此，在应对刑事诉讼的程序上，新派出所必须保留分局的公章，由此形成了“一个单位两块牌子”的现象。

　　据了解，正处于过渡期中的郑州也是如此，分局的章被保留。这种做法，被河南省内媒体称为“改革的智慧”。

　　2003年，吉林辽源进行警务改革试验，两年时间内，辽源公安系统搭建起了“市局———警署”的两级警务建制，公安分局同样被撤销。

　　但两年后，辽源8个警署的牌子又被摘下，重新换成了“分局”的牌子，改革半途而废。事后有专家猜测，改革难产的原因或是由于缺少制度配套，政策先行，最终无法绕过法律门槛，导致改革短命。

　　而大庆的做法被专家推崇。当时，大庆市取消了基层派出所，把派出所统一划归分局管理。

　　真正的考验还在后面

　　按照官方宣传的表述，河南目前的警务改革“发端于商丘，成型于新乡”，“新乡模式”获得全胜推广。

　　据知情人士透露，商丘在警务机制改革之初，并未撤销公安分局，这被认为改得不彻底。

　　最初，商丘是将原来城区的三个公安分局内设机构精简，梁园、睢阳两个分局内设机构将由16个精简为5个，开发区分局内设机构由10个精简为4个，所有精减人员全部充实到基层派出所。

　　对保留分局的原因，商丘警界人士告诉《法治周末》记者，这是因为商丘与别的城市有不同之处。

　　现在的商丘市，包括梁园区和睢阳区两个区，这是1997年撤地设市的结果。

　　一般来说，市区公安分局不管农村户口的居民，商丘的两个公安分局各自都管一些农村派出所。“市局直接管农村所不好管，一个远，一个面积大。”因此，当初的改革，想把两个分局保留。

　　撤分局是新乡模式推开以后的事。原来商丘市一共18个派出所，8个城区所，10个农村所，还有5个治安所。改革以后，被整合成8个派出所。

　　现在，河南警界虽然全部噤声，但是改革似乎并没有表面上这么平静。

　　今年2月1日，商丘市副市长、公安局局长许大刚在一次改革动员大会上说：“改革就是革命，改革就是利益的调整。”

　　他讲到了自己面临的种种阻力：一些警种尤其是交警、巡防的民警思想比较混乱，已影响到正常工作。“还有极个别人相信歪门邪道，托关系、找门路，想尽一切办法，不择手段找人跑官要官。也有一些人不健康、不正确、不光明磊落、蝇营狗苟，躲在阴暗角落里说怪话、使邪劲、搞阴谋诡计，甚至阻碍警务机制改革。”

　　许大刚在会上还声明，谁得过且过，要严肃查处，谁跑官要官会碰得头破血流。他说：“所有‘带长的’只要守土有责、干好本职工作，好好干，像市局党委成员一样干好，像我这样干，就不要担心你的位置问题。”

　　郑州警界人士也对《法治周末》记者分析，派出所合并的本身并不能增加警力，警力增加主要来源于分局的撤并，“就像雪山融冰一样，上面的融化了，下面才能增加”，其中牵涉的利益调整不可谓不广。

　　目前，调整后的各级别官员都是“代理”，按照商丘的说法是，从10月20日开始一直到年底，要“大干70天”，之后才能决定人员去留。

　　对河南警界来说，真正的考验还在后面。

　　(文中受访警员均为化名)