“县改区”会不会成为地级市“抢食”？

　　一股撤县设区的浪潮正在多地酝酿。

　　日前，有媒体报道显示：

　　有着“中部第一县”之称的长沙县或许桂冠不保，取而代之的可能将是长沙区……

　　作为“西部第一县”的双流县，也可能变成双流区……

　　而就在前不久，“苏北第一大县”铜山县则已正式撤县并入徐州市，改称铜山区……

　　此外还有消息显示，郫县也可能撤县，变为蜀都区；而原本隶属广州管辖的县级市增城市也可能撤市设区……

　　有专家对记者表示，“据我所知，目前正在推动县、市改区的城市有好几个，还有一些不知道的，数量没有一百个，可能也有七八十个。”

　　撤县建区，部分决策权被市里上收

　　中国城市经济学会中小城市经济发展委员会秘书长杨中川表示：目前辖区人口、产业体系等已经融入城市成为城市核心部分的县，撤县设区是应该的，这符合城市发展的规律，但是有些县，比如说长沙和双流，70%以上人口仍在农村，尚未完全融入城市，当地政府工作重心在农村，撤县设区未免操之过急。

　　“1998年我国有建制市668个，现在已经减少到655个，也就是说有13个城市已经‘消失’。”中国社会科学院研究员牛凤瑞在接受记者采访时说，近年来中国许多大中城市发展速度比较快，扩展受限，在这种情况下可以撤市建区或撤县设区调整行政区划，但是调整区划不是实现城市扩张的根本途径。

　　牛凤瑞认为，城市扩张首先是人口和经济规模的扩张，“撤县建区意味着原来很多决策权将被市里上收，经济社会发展自主权大打折扣。”他直言，当前有些地方搞撤市建区或撤县设区，目的是为了统计数据好看。

　　在杨中川看来，榜样的力量是无穷的，城市发展也是如此。他担忧的是，随着全国百强县市中“中部第一县”、“西部第一县”等被改区，县域经济发展失去龙头引领，学习赶超的氛围淡化，许多先进经验难以传承下去。

　　杨中川说，撤县设区不能说不是一件好事，但要视具体情况而定，如福建县域经济龙头思明市改区之前，农民基本为零，像这样的县级市改区并入厦门市，非常有必要。但实际上，很多情况下撤县设区是一种收权和收钱的过程，并入地级市尤其如此，相当于多了一个“婆婆”。

　　这些年，“市管县”、“市吃县”、“市刮县”等现象一直备受各方质疑。杨中川对记者表示，市管县的弊端十分明显，总结起来就是两个字——管和要。有的县、市在改区之后经济社会发展势头明显减弱，杨中川将这形象比喻为“雄狮”变成“小绵羊”，他说，“东部第一县级市”顺德就是这样的例子。

　　改革开放以来，顺德在中国经济体制创新方面多次拿到“第一名”，一直在中国县域经济体中排名领先，“发展才是硬道理”的著名论断就是小平同志1992年南巡视察顺德时提出的，但改为市辖区后，由于“行政中心”地位的削弱，一度导致顺德在城市化水平、对企业的吸引力、居民的生活质量等方面远远落后于“长三角”的昆山、张家港、江阴等市。

　　不仅如此，顺德经济总量也从长期以来的全国县域经济第一，跌到第二、第三位。“顺德现象”曾引起包括国家行政学院竹立家教授在内的学术界专家们的关注。

　　“市管县”体制存在固有局限

　　“市管县”这种体制的形成发展延续有非常复杂的原因，以往在我国经济发展、政治稳定、社会进步方面也曾起过重要的作用。但随着我国市场经济特别是区域经济的发展、行政治理环境和手段的变化，这种适应计划经济年代的行政区划体系，因层级过多导致的问题日益显现。

　　归纳起来，大致表现在以下方面：

　　第一，管县的地级市大多不是符合宪法规定的“直辖市和较大的市”，它们领导和管理县缺乏宪法和法律依据。

　　第二，市管县增加管理层次，提高行政成本，降低行政效率。

　　第三，规模小、辐射功能弱的地级市，“小马拉大车”，并未带动所辖县发展。

　　第四，普遍存在市“吃”县、市“刮”县、市“卡”县现象，市县矛盾突出。

　　第五，在中心城市和其所辖县经济实力相似的地区，市管县体制制约县的发展和大都市圈的形成。

　　第六，市管县体制造成了广域型城市的大量出现，农业人口依旧占绝对比重，二、三产业的比重也比较低，导致城市虚化和泛城市化现象。

　　第七，市管县往往背离市带县、工农互补的初衷，变成重工轻农、厚城薄乡。

　　有专家认为，当前的撤县设区形式上是实现了“减少中间层梗阻”，实际上还是传统“市管县”逻辑的延伸。

　　“县改市”解禁的强烈预期

　　住房和城乡建设部村镇建设司司长李兵第在接受记者采访时认为，撤县设区应该慎行。“对于发展空间确实比较紧张，从统筹协调区域发展出发，可以允许有条件的地方撤县设区，但是太多就有问题。”

　　李兵第说，当前中央提出“包容性增长”，区域经济发展过程中，应该大、中、小城市协调发展，摒弃过去错误观念，不应该牺牲农村发展城市，利用行政手段调动周边资源都往中心城市聚集，不给中小城市足够发展空间。

　　杨中川认为，盲目撤市建区或撤县设区，容易造成土地等资源浪费和城市“摊大饼”现象。在中国城市管理方面，应该淡化行政级别和官本位意识，地级市根本没有必要存在，可按照大、中、小城市进行管理。

　　实际上，撤市建区或撤县设区背后是中国城镇化的战略选择问题，前不久发布的2010年《中小城市绿皮书》指出，中小城市是中国行政区体系中重要的战略节点，在改革发展中具有十分重要的地位和作用。2010年中央“一号文件”提出，要把加强中小城市和小城镇发展作为重点，大力加强县城和中心镇基础设施和环境建设，全方位提高城镇化发展水平。

　　“中国下一步走什么样的城市化道路，是继续发展特大城市和超大城市，让城市病继续蔓延下去？还是另辟蹊径，加快中小城市的发展？我觉得这是我们必须认真思考的问题。”中国人民大学经济学院区域与城市经济研究所所长孙久文强调，“平衡增长”应该成为城市增长的新型模式，他甚至提出了设立“镇级市“的理念。

　　全国人大常委、经济学家辜胜阻教授也曾指出，“市管县”体制有不利于县域经济发展，解决这一问题的办法就是“扩权强县”。据悉，国务院曾专门成立县改市领导小组，但目前由于这项工作已经停滞了近15年，许多希望县改市的要求无法得到响应。杨中川表示，从做大做强县域经济的角度，应立即解禁“县改市”。

　　扩权强县、省直管县的可行性

　　2002年以来，浙江、湖北、河南、广东、安徽、江西、河北、辽宁等省先后开始了“强县扩权”的改革，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县，在经济管理方面形成了近似于“省管县”的格局，有的从财政方面入手，由省直接统管县财政，逐步地让地级市恢复到城市管理的职能上去。这些实践也为进一步推广省直管县积累了经验。目前我国经济发展、政治稳定，政府改革力度加强，基本具备了省直管县的一些条件。

　　第一，市场经济体制提供了制度保障。计划经济体制下的政府是高度集权的全面政府，我国行政区划层次过多，从根本上说是计划经济体制造成的。市场经济打破了传统体制下的政府管理模式，资源配置由政府主导型转向市场主导型，政府大量的微观经济管理职能转向宏观调控。这从根本上减轻了各级政府的工作量，尤其是中央政府和省级政府，这就为省直管县提供了可能。

　　第二，技术进步和基础设施改善为其创造了条件。改革开放以来，随着现代技术手段的运用，政府间传递信息的流程明显缩短，信息的时效性和准确性大大增强。高速公路、国道、省道等基础设施的改善、现代交通工具的发达，使得省域与县域之间的空间距离变得越来越短。

　　第三，公共管理创新需要政府扁平化改革。从国外政府管理创新的经验来看，政府逐渐扁平化管理是大势所趋。必要的垂直管理是以尽可能的扁平化为前提的。

　　第四，发展壮大县域经济要有新的举措。十六大时我们就提出了发展壮大县域经济的思想，国家和省级政府将统一制定大的经济政策、社会政策，市一级只能发挥中间传递的作用，市级指导县级发展经济的可能性越来越小。而且，市同县在发展问题上具有很多同构型。县由省直管，市可以集中精力治理城区，县可以专心致志治理乡村。

　　从理论探讨的角度看，省直管县的改革：

　　第一个步骤是像目前各省的强县扩权改革试点搞的那样，即省主要对试点县的财政进行直管，直管主要干部，并适当下放经济管理权，但仍维持市对县的行政领导地位。

　　第二个步骤是市和县分治，相互不再是上下级关系，统一由省直管，重新定位市和县的功能。

　　第三个步骤是市的改革，扩大市辖区范围(临近镇乡或县可改为市辖区)，合理调整精简机构和人员，这方面有北京、上海、广东的改革经验。

　　总的方向应当是，撤销传统意义的管县的地级市(级别可保留，人员逐渐调整)，市县分置，省直管县。

　　综上所述可以看出，无论“撤县设区”，“县改市”还是“省直管县”，其根本目的都在在城镇化过程中更好地利用当地的固有发展优势，解放地方自然、人文等各类资源的巨大潜力，使之成为本区域健康发展的有机力量。在处理区划问题上，大局观和发展观是尤其必要的，毕竟当地人民的幸福才是我们要追求的最高目标，也应该成为我们因地制宜、量体裁衣的大前提。

　　(本文综合中国经济时报，北京日报，新华日报和新华网等媒体稿件)