行政诉讼法实施二十年回顾与展望

　　张维/文

　　今年10月1日是《中华人民共和国行政诉讼法》实施二十周年纪念日。我国行政诉讼制度的建立始自1989年4月4日全国人大通过《中华人民共和国行政诉讼法》，随着该法于1990年10月1日的施行，中国的行政诉讼制度得以正式确立。该制度的建立实施对中国的法治进程具有重要的标杆意义。正如全国政协原副主席、著名法学家罗豪才所说：“过去，中国历史上没有真正有效的‘民告官’制度传统。行政诉讼法的颁布实施，正式确立了一种崭新的司法制度，为监督行政机关依法行使职权与维护公民合法权益提供了崭新的机制。这在中国法制史上具有重要地位。”

　　建立：

　　从一条规定到一部法律

　　20世纪80年代初，当起草制定民事诉讼法被提上立法机关的议事日程时，流行在普通百姓中的观念却仍然是：“官告民一告一个准，民告官永远难上难。”没有谁会想象自己能够站在法庭上去和行政机关“讲理”，并要后者低头认错加以改正。

　　然而，民可以告官的制度建立已经在全国最高立法机关悄然进行着。1982年第五届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过的《民事诉讼法》(试行)第三条中被增加了这样一款：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本规定。”

　　看似简单的规定，却打开了中国行政审判的大门。“民告官”，很快在各地获得了从百姓到法院的身体力行。1986年，湖南省汨罗县人民法院成立了第一个基层法院行政审判庭；湖北省武汉市中院成立了第一个中级法院行政审判庭。1987年浙江省温州市苍南县农民包郑照起诉县政府，被媒体称为“中国民告官第一人”。

　　随着“民告官”规定在实践中被运用得越来越多，具体操作方面的技术问题也显得捉襟见肘，显然，一条规定已经无法应对复杂的行政审判现实。一系列细节问题均待明确：民诉的所有程序是否都无一例外地对行政诉讼适用，行政诉讼应否有一些特定原则？行政案件的审理可否适用调解？法院对行政案件能否直接判决变更？诉讼期间具体行政行为是否停止执行？谁负主要举证责任等等。借着1986年民法通则修改这一契机，全国人大法工委将研究行政诉讼法列入1986年工作计划。

　　到1989年，第七届全国人民代表大会第二次会议通过《中华人民共和国行政诉讼法》，中国的行政诉讼法律制度正式建立。

　　阻力：

　　曾遇2000余乡村干部辞职

　　颠覆中国几千年来的司法传统与“父母官”观念，行政诉讼法从制定到实施，所受到的来自行政机关的阻力是可想而知的。据时任全国人大法工委副主任的顾昂然同志回忆，“1989年1月19日，国务院法制局在皇城根召开30多个省、市、自治区政府和部分较大市政府法制局、处同志开会，座谈行诉法草案，专门要我参加会听取意见。会上反映了不少不同意见，对是否搞行政诉讼法，有不同意见。有的说，如果公民可以告政府，政府还有什么权威，行政机关工作人员不敢管了，会增加政府与群众的矛盾，影响稳定。有的甚至提出，这样会助长‘刁民’告状。认识很不统一，有些是颠覆性的意见”。

　　制定时的阻力并未随着该法的出台而获得消融，行政诉讼法的实施所遇到的尴尬或许是法制史上所不曾有过的。据顾昂然介绍， 1990年8月，中办秘书局每日汇报反映，行政诉讼法即将实施，一个地方有2000多名乡村干部提出辞职。有人认为，“农村的各项工作更不好办了。对当前各项建设不利，自己搞乱自己的阵脚”。顾昂然说：“这引起了中央领导同志的重视，8月24日，时任国务院总理李鹏批示：‘各级党委要加强领导，保证基层干部能有效地执行党和政府的政策和法令。同时在遇到矛盾时要加强协调工作。政府的干部务必使自己的行为合乎法律。’为了更好地贯彻行政讼诉法，需要进行宣传，使干部、群众正确理解法的规定，以便统一认识。”

　　完善：

　　20部重要司法解释统一裁判标准

　　实践证明，通过制定司法解释完善行政审判制度，是巩固改革成果、指导行政审判工作、促进行政审判发展的有效途径。据最高人民法院行政庭负责人介绍，二十年来，最高人民法院在抓紧总结各地法院审判经验的基础上，不断加大制定司法解释的力度，先后制定了20部重要的司法解释，发布了18件重要的司法指导性文件和200余件法律适用问题的批复，对正确实施行政诉讼法起到了积极的作用。

　　其中，《关于贯彻执行〈行政诉讼法〉若干问题的意见》和《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》是最高人民法院制定的有关行政诉讼的综合性司法解释，对适用行政诉讼法中的一些重要问题作出了一系列规定，既体现了行政诉讼法的基本原则和精神，又紧密结合行政审判工作的实际，内容更加丰富，操作性更强，对于保障行政诉讼法的贯彻实施发挥了更加积极的作用。《关于行政诉讼证据若干问题的规定》，完善了行政诉讼证据制度，初步建立和形成了具有行政诉讼特色的举证、调取证据、质证和认证的行政诉讼证据规则。

　　《关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定》、《关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》、《关于审理反补贴行政案件应用法律若干问题的规定》，则是三部涉及WTO规则的司法解释。它们的公布是我国行政审判开始全面调节国际贸易法律关系的重要标志。

　　《关于行政案件管辖若干问题的规定》和《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》，是有关行政诉讼协调和解和管辖的司法解释，主要目的在于维护司法公正，关注保障民生和促进社会和谐。

　　除了上述司法解释以外，最高人民法院还针对行政诉讼中的突出问题制定了一系列的司法政策和文件。如《关于审理行政许可案件若干问题的规定》，为审理行政许可案件乃至授权行政行为案件提供了具体指导。再比如，针对通过民意沟通信箱反映出的行政诉讼告状难问题，下发了《关于保护行政诉讼当事人诉权的意见》。同时，还根据行政审判实践的需要，制定了《关于审理与低温雨雪冰冻灾害有关的行政案件若干问题的座谈会纪要》等若干重要的司法文件。

　　这些司法解释和司法指导性文件、批复对于统一裁判标准及准确适用法律的作用，各地法院尤其是那些基层法院的行政庭法官对此深有体会。一些法官认为，这些司法解释、司法指导等在行政案件的管辖、受案范围、诉讼资格、审判方式、执行等方面的细化规定，为他们准确适用行政诉讼法提供了统一的审判指导。

　　革新：

　　新制度在实践中应运而生

　　行政诉讼法颁布实施之后，规范了行政行为，使我国的行政立法步伐大大加快。《中华人民共和国国家赔偿法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政许可法》等法律先后通过，一些行政强制法也在制定中。

　　而行政诉讼法自身在实践中也获得了自我完善与创新，为破解实际操作中所遇到的诸多难题，提供了新的制度规范。

　　首先，便是异地管辖制度在一定程度上破解了行政干预难题。据媒体报道，2002年3月，浙江省台州市中院行政庭庭长陈崇冠在亲历了基层行政庭遭遇行政干预的痛苦和无奈后发出如此感慨：“法院的每一分钱都是政府的财政局给的，法院每进一个人都必须通过政府的人事局。人、财、物归政府管，法院怎么敢判政府败诉？”

　　2002年7月，台州市中院悄然启动了行政案件的异地交叉管辖。一年以后，台州中院统计，2002年7月至2003年6月，一审审结被告为县级政府的行政案件72件，政府败诉45件，败诉率为62.5%。而此前一年，台州市一审审结同类案件107件，政府败诉14件，败诉率为13.1%。 这个统计结果已经表明：同样的法官、同样的法庭，只是改变了管辖模式，就能作出不同的判决。

　　“行政案件的异地交叉管辖”获得成功的事件，被最高人民法院行政审判庭肯定地称为“台州经验”。随后，各地法院也相继对行政案件管辖制度改革进行了积极探索，在指定管辖、异地审理和提级管辖方面积累了不少有益经验，取得了较好的法律效果和社会效果。最高人民法院在总结行政审判实践经验的基础上，制定了《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》。其基本精神是通过加大指定管辖、异地审理的力度，防止和排除地方非法干预，为人民法院依法独立公正审理行政案件提供了制度保障。

　　其次，便是行政首长出庭应诉规定让领导“放下官架子”。1999年，名不见经传的陕西省合阳县一纸《关于贯彻行政首长出庭应诉制度实施意见的通知》的文件，把全县各级行政领导推向了法庭的被告席，也使行政诉讼制度中多了一个行政首长应出庭应诉的规定。其后，温州、深圳及全国各地纷纷效仿。

　　中国政法大学教授马怀德认为，推行行政首长应诉制度，是中国法制建设史上的一个里程碑，为修改行政诉讼法探索出了一条立法途径。为此，他与12名专家教授联名向全国人大提出建议，在修改行政诉讼法时增加这一内容。但也有一些学者对“行政首长出庭应诉”制度持有异议，他们认为该制度的合法性、合理性和必要性值得进一步商榷。因为强制行政首长出庭应诉缺乏法律根据，变相地把行政首长等同于他所掌握的公共权力和代表的行政机关本身，是“官本位”、“人治”、“特权”等思想在公众潜意识中作用的结果。

　　再次，便是行政诉讼和解搭起了“官民”沟通的桥梁。早在2006年，最高院就明确提出“要积极探索和完善行政诉讼和解制度，在不违反法律、不损害国家利益、公共利益、他人合法权益和坚持自愿原则的前提下，尽可能采取协调的方式促使当事人和解”。

　　其后，最高院发布的《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保护的若干意见》、《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会积极作用的若干意见》，则进一步明确了最高院建立行政诉讼和解制度的决心。相应的实践也在全国各地如火如荼地展开。上海、广东、重庆、山东等地的高级人民法院、中级人民法院也发布了相应的行政案件协调和解指导性规定。

　　和解的创新机制在行政诉讼中的作用也日益明显。据最高人民法院院长王胜俊在2010年3月11日所作的《最高人民法院工作报告》中指出：在去年审结的行政诉讼案件中，通过加大协调力度，行政相对人与行政机关和解后撤诉的案件4.3万件，占一审行政案件的35.9%。

　　尽管行政诉讼和解制度与现行《行政诉讼法》第五十条关于“人民法院审理行政案件，不适用调解”的规定有悖，受到了一些质疑，但它的益处也是显而易见的。一位中级人民法院的法官认为：“在审判实践中，行政调解更能促进争议解决，一方面可以最大程度地维护好老百姓的合法权益；另一方面又能极大地维护政府公权力的权威性。”

　　成绩：

　　二十年审结150多万起案件

　　据最高人民法院行政庭透露，从1989年行政诉讼法制定时起到2009年止的二十年里，全国各级人民法院一共受理各类一审行政案件1525397件，审结 1522062件，结案率为99.7%。受理案件范围几乎涉及所有行政管理领域，案件种类达到50多种。

　　人民法院对于违法或者显失公正的行政行为，依法判决撤销、确认违法无效或者变更；对于行政机关不履行或者怠于履行行政职责的，依法判决其在一定期限内履行。二十年来，这类案件占全部行政案件的20%强，有效地保护了公民、法人和其他组织的合法权益。

　　当前，法院行政审判工作仍面临许多困难和问题，一是行政审判工作不受重视。由于行政审判与其他审判工作相比案件数量相对较少，办案的阻力较大，因此行政审判不受重视的现象有相当的普遍性。行政审判不能达到宪法和法律确立的地位，必然不能充分树立应有的法律权威，不能有效地发挥职能作用。

　　二是官官相护的情况不同程度地存在。由于行政审判对象的特殊性和司法体制存在种种弊端，人民法院在审理弱势群体与强势群体之间的“民告官”争议中，贯彻平等、公正的社会主义司法理念仍举步艰难。

　　三是司法环境仍然有待改善。一些地方行政审判的司法环境不尽如人意，开展工作阻力重重。有些部门和领导缺乏应有的民主法治意识，不习惯于接受司法监督，地方保护、部门保护比较突出，有些地方甚至制定“土政策”限制法院受理和审判行政案件。

　　动向：

　　最高院系列动作保证行政诉讼法实施

　　为了保证行政诉讼法在今后获得更好的实施，最高院将重点做好以下几项工作：

　　一是努力解决行政案件申诉率居高不下的问题。行政审判申诉率高的问题由来已久，最高院在2000年之后开始重视这个问题。今年，最高院要在过去的工作基础上，继续把这一重要课题深入地做下去。特别是要借开展行政申诉上访清理积案的活动，尽快使得行政申诉率高的问题得到明显改善。

　　二是更加注重对下指导和监督作用的发挥。最高院将拿出更多精力进行调研，着力解决行政审判的热点、重点和难点问题，为实践提供有效的指导，也更好地发挥最高人民法院对下指导和服务基层的作用。今年以来，最高院已经就政府信息公开、房屋登记、土地行政案件等问题起草司法解释，着手就拆迁行政案件、教育行政案件、不作为行政案件、行政诉讼证据规则修改、庭审规则等组织调研工作，在条件成熟时立项起草司法解释或制定司法政策。

　　三是试行行政审判案例指导制度。行政审判是年轻的审判，实践中的疑难问题层出不穷，法律适用标准和裁判尺度不统一的问题更为突出，对案例指导的需求也更加迫切。最高人民法院一直在做这方面的探索，今年，借行政诉讼法实施二十年的契机，要把这个制度推出来试行。目前，有关工作正在有条不紊地进行。

　　四是建立联系点法院制度。行政审判难，主要难在法外干预较多，阻力较大。而干预和阻力又主要存在于基层法院。为了解决这个问题，最高人民法院今年专门推出了建立联系点法院制度，就是通过这些基层的联系点，掌握行政审判环境的真实情况和实时动向，有的放矢地给予指导和支持，在此基础上形成解决法外干预问题的有效方案。最高人民法院已经在全国各省、自治区、直辖市选取1到两个基层法院作为联系点，使这些点成为行政审判的先行试验区、调研基地、经验示范点和信息直通车，力争以点带面，盘活全局。

　　五是加大推广白皮书制度的力度。发布行政审判工作“白皮书”，向当地党委、人大等部门汇报行政审判工作，是人民法院落实科学发展观，替各级党委和政府分忧的一个重要方式。今后，最高人民法院将继续指导和推动这项工作，不断充实和完善“白皮书”的内容和形式，更好地发挥司法的能动作用，提高服务大局的水平。

　　六是继续探索互动联动机制。行政审判毕竟只是行政纠纷多元解决机制的其中一环，化解行政争议也不是法院一家单打独斗、包打天下的事情。近些年来，最高人民法院积极推动互动联动模式化解行政纠纷，成效显著，但这个模式还不成熟，对如何平衡审判独立与互动联动的关系等问题，需要进一步探索。

　　七是积极参与行政诉讼法的修改工作。为了配合立法机关修改好行政诉讼法，最高法院和有关地方法院已经进行了较为深入的调查研究，并且初步形成了法律修订的法院建议稿，力争尽早提交全国人大常委会参考，为完善我国行政诉讼制度做出积极的努力。

　　专家点评：

　　行政诉讼法的实施意义及改革方向

　　应松年(中国法学会行政法学研究会会长，中国政法大学教授)：

　　行政诉讼法的实施是中国依法行政的里程碑

　　从目前中国的法治状态来看，行政诉讼法的颁布实施是中国依法行政的里程碑。众所周知，在此之前，从未有“依法行政”的提法。而行政诉讼法最重要的功能是：通过司法机关监督行政机关是否依法行使权力。这从行政诉讼法所提出的行政权力行使的三个合法标准就可以看出。这三个标准分别为：一是证据确凿，这就要求行政行为应当有根据；二是适用法律准确，明确了公检法之外的行政机关也是执法机关；三是符合法定程序，这就表明行政机关的行为“怎么做”也应当依照法律进行。上述三个方面对于依法行政的推进意义是不言而喻的。尤其是近年来行政执法的程序问题得到了强调，行政程序的相关立法也在加强，这表明政府机关不仅要明确自己“做什么”，而且要明确自己“怎么做”，对于推动依法行政具有重要意义。而行政诉讼法实施后中国的法治进程，也证明了行政诉讼法对于“依法行政”乃至“法治国家”的意义。行政诉讼法实施3年后的1993年，国务院就提出了“依法行政”； 2004年又有了《全面推进依法行政实施纲要》。

　　在此之外，来自各方面的努力，包括最高院针对行政诉讼法实施中的新问题所做的快速反应，相继出台多个司法解释，使得我国的行政诉讼快速发展。其所带来的效应也是多方面的：公民的合法权利得以有效保护；行政机关的其他争议解决方式如行政复议等也因此获得有益影响；行政立法也随之加强。

　　但同样需要我们正视的是，行政诉讼法也已到了必须修订的时候。我们的行政诉讼法制定于上世纪80年代末，彼时的法治环境与今时今日的法治环境已有很大差别。比如，当时的行政诉讼实践刚刚起步，立法者所能预料到的案件类型有限，所以对行政诉讼的受案范围就采取了列举式，即什么能受理、什么不能受理。而今，大量灰色地带的存在使得许多本应受理的案件都无法受理。建议行政诉讼法在修订中采取列举不予受理案件，其他案件均予受理的规定形式。

　　二十年来，我们对于行政诉讼已经积累了许多丰富的经验，关于中国行政诉讼的特别之处，我们已经做到了“心中有数”，行政诉讼法可以上升到一个新的台阶了。希望中国的行政诉讼法越来越完善！

　　马怀德(中国政法大学副校长，中国法学会行政法学研究会副会长，建国以来第一届诉讼法专业行政诉讼方向的博士毕业生)：

　　行政诉讼的功能尚需定位

　　行政诉讼法实施二十年来，从行政诉讼案件受理的数量、日益完善的行政法律制度以及行政机关观念意识的提高等三个方面来看，行政诉讼法的实施成绩斐然。可以说，我国的依法行政迈出了一大步。

　　当然，在总结行政诉讼法实施以来取得成果的同时，我们也应该清醒地看到目前存在的问题。首先，行政诉讼解决行政争议的功能尚需进一步明确。行政诉讼法第2条、第5条所规定的对行政行为进行合法性审查的原则，并不能够使老百姓和行政机关的争议获得有效解决，“官了民不了”的情况还是时有发生。这就导致行政诉讼之后还有老百姓反复地申诉及上访，最终形成讼累。因此，须明确行政诉讼不仅应当发挥审查行政行为合法性的作用，而且应以解决行政争议为其基本功能。

　　其次，行政诉讼的受案范围也应扩大。目前，行政诉讼的受案范围只局限于对具体行政行为提起的诉讼；而这些行为又须是侵犯了公民的人身权及财产权为前提。如果行政机关实施的抽象行政行为侵犯了公民法人和其他组织的其他合法权益，或者公民的政治权利、受教育权、劳动权、休息权等受到侵犯，则无法通过行政诉讼寻求救济。由此，应当取消行政诉讼法所设定的各种门槛，扩大行政诉讼的受案范围，切实维护公民、法人和其他组织的各种权益。

　　再次，行政诉讼程序也应进一步完善。尽管行政诉讼法实施已经有20年的时间，但是老百姓“不敢告”、“不会告”、“告不赢”、“告赢了也执行不了”等问题依然存在；法院“立案难”、“审理难”、“判决难”、“执行难”的问题尚未得到彻底解决；社会公众对于行政诉讼制度的救济作用仍有所怀疑；法院也常常因为受到地方行政机关的非法干涉而感到苦恼；司法裁判不公及司法腐败等问题也时有发生。其实，这些都与行政诉讼的制度设计有一定关系。为此，应当抓紧修订行政诉讼法，对旧的不合时宜的制度及时作出修订和完善，对20年实践中创造出来的成熟做法尽可能吸纳，如交叉管辖、和解制度及首长出庭应诉等。通过切实可行的制度，保证所有纠纷都能够顺利进入法院，得到法院的公正裁判。此外，对影响公民诉权的一些制度障碍也应及时清理。比如，关于起诉期限的规定，应参照民法通则关于时效的规定延长为两年，从知道或者应当知道权利受到侵害之日起计算。

　　杨海坤(苏州大学法学院教授，中国法学会行政法学研究会副会长，全国政协委员)：

　　贵在实施效果

　　行政诉讼法的颁布施行，标志着我国行政法治建设的起步，也标志着我国公民权利的司法保障制度开始确立，其积极意义不容忽视。

　　行政诉讼法和其他任何一部法律一样，其生命力体现在实施过程中，这部法律由于其民主性比一般的法律更鲜明更强烈，因此必然遭遇到比其他法律更多的瓶颈和困难问题。二十年，在漫长的法治化进程中可以说是短暂的瞬间，但该法的实施，已经给了我们很多的反思和启示。

　　行政诉讼法贵在实施，该法是否有强大的生命力，关键要看实施效果，要看全社会对于该法的信仰程度。据了解，各地都有一些久拖不决的大案、要案、难案，有的案件久拖不决已经导致群体性纠纷事件的发生，成为群众一提起就伤心、官员一提起就恼火、法院一提起就摇头的典型性案件、影响性案件。行政诉讼法实施已经二十年了，可是二十年前就存在的起诉难、立案难、审理难、执行难、申诉难至今依然没有从根本上得到解决，为什么公民不敢告、政府不愿当被告、法院怕受理行政案件的情况至今依然没有发生根本性改变；最近大力宣传和提倡的“大调解”机制是否真正适用于行政案件，在当前占很大比例的行政诉讼撤诉案件背后究竟发生了哪些不正当利益交换等等，都值得我们反思。行政诉讼法的精髓本来是监督纠正行政机关的违法行为，以维护和保障公民的合法权益，可是有时效果却适得其反。

　　行政诉讼法在实施过程中尽管存在各种问题，但人们还是应该有信心。我们有理由相信，通过经济体制和政治体制的进一步改革，通过全社会法治环境的改善，以及通过行政诉讼法自身的修订和行政诉讼制度的逐步完善，这部法应有的积极作用完全可以发挥出来。E