数据与权利

　　美国宪法明确规定，“人口普查是美国国家治理体制的基本核心”

　　文 | 张翼

　　今年可以说是一个全球性的“普查年”，世界上大约有50多个国家要进行人口普查。各主要人口大国，比如美国、俄罗斯、印度、巴西等都将在2010年进行全国人口普查。在这个具有全球意义的“普查年”之中，别国进行的人口普查与中国相比有哪些不同？

　　拒绝普查罚款100美元

　　人口普查是国家行为的体现，所以只有中央政府才能够完成普查，地方政府或研究机构不可能设计普查意义的调查。普查虽然是在某一个固定时点开始，但普查工作往往需要两到三年的准备。在这种情况下，政府的大规模投入是不可避免的。

　　中国今年面临的最大普查难点是：第一，流动人口规模庞大。在全国大约有2.1亿到2.5亿流动人口。这些人既包括了农村到城市的农民工，也涵盖着近几年群体日渐壮大的大学生，还包括了成千上万的“流二代”---随父母流动的子女。“找到”他们并完成问卷困难重重。

　　第二，某些新富阶层家庭户的“拒访”、超生家庭户可能存在的瞒报问题以及城市政府对流动人口“突增”而造成人均GDP降低的担忧等，也会影响到普查数据的质量。

　　要消除国民对普查的顾虑，或者鼓励国民配合政府部门的普查工作，就必须投入大量人力、物力和财力，以完成正常的普查任务。在“六普”入户调查之前，李克强副总理还专门发表了广播电视讲话，号召全国人民配合调查，争取使普查数据真实、准确、完整。

　　国家在“六普”之前，于2010年5月24日还颁布了《国务院人口普查条例》，并在这个特殊的条例中言明：人口普查数据不得作为对地方人民政府进行政绩考核和责任追究的依据。

　　尽管普查的宣传与社会动员工作历时日久，但很多人还不知道《国务院人口普查条例》的具体内容。再加上“超生户”对“社会抚养费”的担心，可以肯定，低年龄段人口的漏报问题不可避免。

　　现在，“六普”正处于11月11日之后的复查阶段，如果这个问题得不到很好的解决，数据质量将大受影响。花费了80多亿人民币、动员了600多万普查员(普查参与的工作人员数量仍然会在1000万以上)的普查结果，正在经历考验。

　　并不只有中国的普查数据存在某种程度的“考验”。

　　英国自1801年开始人口普查以来，仅在1941年受“二战”影响停止过一次。在2011年将迎来又一个普查年度。但因为普查数据的“失真”或“过时”，有人甚至于提出要废除人口普查制度。这使当前进行的正面宣传大受影响。

　　作为世界第二大人口大国的印度，对2010年4月1日启动的第15次全国性人口普查格外卖力。他们提出了“我们的普查，我们的未来”的宣传口号，把这次普查与将来可能实行的身份证制度结合起来，彰显其意义。

　　辛格政府还通过对印度人口红利的宣传，通过对印度实际人口数字的掌握，为未来国家的发展制定正确的人力资源开发方案。为此，印度拟花费相当于105亿人民币、雇用250多万普查员参与普查---目的是使历来都难以真正掌握的具体人口数字有一个“靠谱”的说法。

　　而第一经济强国美国则在今年完成了其第23次人口普查。从2010年元月25日开始，在阿拉斯加拉开普查大幕，将普查推进到人口登记阶段。

　　为完成这次普查，人口普查局在招募16万临时工的基础上，又新增了120万人，预计总计会花费140多亿美元。

　　美国将4月1日确定为“人口普查日”。虽然也进行了广泛宣传，但宣传效果仍然不甚理想。正因为如此，隶属于美国商务部的人口普查局专门发布了一条通告，言明拒绝调查将被罚款100美元。

　　调查问卷未必“以短制胜”

　　中国人口普查中的入户访谈方式一直未曾变化。但在数据录入上，1953年的“一普”、1964年的“二普”都是人工录入、人工汇总数据。那时，算盘与计算尺是经常使用的计算工具。

　　自1982年“三普”开始，使用计算机处理数据，加快了运算速度。而自2000年“五普”开始，使用“光电录入”技术节省了大量人力、物力和财力。

　　目前进行的“六普”也将沿用“光电录入”手段，以保证数据录入工作的顺利进行。“六普”还在人口地图的绘制上使用了遥感技术。但在某些西部省份，由于技术水平的局限，遥感技术仍然未能使用。在科学技术日新月异的时代，这是另外一个让人遗憾的地方。

　　在中国采取以建筑物找人的方式完成入户普查工作的过程中，美国却自1960年起以邮寄问卷的方式进行人口普查---今年，大约有72%左右的问卷藉此回收。

　　这个在媒体上热烈炒作的做法，只在像美国这样具有特殊国情的国家中才彰显意义。要知道，今年美国的普查问卷仅包含10项内容，即姓名、性别、出生日期、种族、有时是否居住或暂住在其他地方、住房单元是自有还是租用、电话号码、住所有几个人居住等信息。

　　这是美国有史以来最短的普查问卷，在其张贴的中文版宣传画册上，说这个问卷是“十全十美”的问卷。

　　正因为如此，很多专家才说，人家美国的普查问卷只有10个变量，而我国今年普查问卷的短表仅个人内容就12项---比美国还长。他们希望我们的问卷比美国短，认为这样调查任务会完成得更好。但需要知道，美国实际是对其国民收入等变量十分了解的基础上才删减了“收入”这个变量的。因为美国每年进行一次“全美社区调查”，在这个以全国居民社区为抽样框抽样的调查中，美国国土之上的所有居民的生活状况全部可以被推总得到。

　　英国政府中虽然有人热议取消普查，但已经拟制的2011年普查问卷却长达32页、多达56个问题，包括工作、教育、公民身份、种族背景、第二家庭住址、使用语言、健康状况、宗教及婚姻状况等。因此，普查问卷之长短，完全取决于国家对人口数据的需求状况，而不应“以短制胜”。

　　另外，美国在普查中十分重视科学技术的使用：1890年使用卡片穿孔技术进行数据处理、1950年使用计算机、2000年普查使用电子成像技术。美国今年的人口普查，还给普查员配备了“手持全球定位仪”。据估计，全美普查中的信息技术成本约占人口普查全部费用的四分之一。

　　在美国大加删减普查内容的同时，作为世界第二人口大国的印度，却在今年的普查中大大扩充了内容。除中国普查中提及的内容外，印度还增加了宗教信仰、是否有电话手机、是否上网、是否有银行账户等。

　　最为世人称道的是，印度在全球首次采用生物识别系统，在普查中采集15岁以上公民的指纹和虹膜数据。辛格政府拟在完成普查后，第一次为多语言、多宗教的全体国民建立国民身份识别的中央数据库，也第一次为其国民制作12位编码的身份证。仅此而论，印度在普查中得到的数据将是世界历史上迄今为止含金量最高的。

　　中国在未来的人口普查中，可以从印度与美国的经验中借鉴一些有用的方法和内容。

　　人口普查背后的权利分配

　　新中国成立伊始，为什么要进行第一次人口普查？除要了解中国实际人口数量，民族结构、年龄结构、地区分布与城乡分布等重要内容外，当时主要目的在于为第一次全国人民代表大会的召开做准备。

　　在1953年3月中央人民政府公布施行《全国人大及地方人大选举法》后，政务院第173次会议通过了《中央人民政府政务院为准备普选进行人口调查登记的指示》，确定1953年6月30日24时为“全国人口调查登记的标准时间”---这里所谓的“调查”就是普查。

　　第一次人口普查确定中国人口达到了6亿多人，由此确定的全国选民人数为323809684人，并依据这个数据安排了全国人大的选举工作。这就是说，普查数据会直接影响公民的选举权与被选举权。

　　在2010年3月人代会修改的《选举法》规定：“全国人民代表大会代表名额，由全国人民代表大会常务委员会根据各省、自治区、直辖市的人口数，按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。”因此，“六普”的结果将直接决定“同票同权”意义下的票数与代表名额分配。

　　除政治生活外，普查数据将更多地、更直接地服务于各级政府的“十二五”规划。关于这一点，很多文章都已提及，这里不再赘述。

　　但需要说明的是，人口普查数据在国家政治生活中使用的传统，可以追溯到美国的制宪会议。在1787年，美制宪会议确定国会分为参众两院，而两院的议员名额都以人口为基数在当时的13州之间分配。

　　为消除各州之间的矛盾并更科学地分配席位，制宪会议又进一步决定每10年进行一次全国人口普查，同时根据普查结果调整众议院的席位分配。

　　因此，美国宪法明确规定，“人口普查是美国国家治理体制的基本核心”。对这句话的正确解读，既在于深挖普查数据的政治功能，也在于了解普查数据的“社会建设”意义。

　　比如说，每年高达4000亿美元的联邦政府拨款就需要依据普查数据分配到各州、地方政府或部落政府。而州政府、地方政府与部落政府则根据普查数据安排学校建设、图书馆改造与高速公路等交通设施的兴建。各州的社会服务部门也会利用普查数据，安排辖区内社区活动、老年人就餐补助与托儿所的建设等。

　　中共十七届五中会议公报中用了大量篇幅讨论社会建设问题。因此，如何将“六普”数据按部就班地开发，并及时提供社会各界使用，就成为考量统计部门政绩的一个主要指标。

　　毕竟，社会建设与社会服务的设计基础数据，当是最新的人口分布数据。老年设施的建设与布局、城市化与流动人口的就业与社会关怀、幼儿园与中小学教育资源的布局等，无不与人口基础数据相关。但愿，“六普”能够提供出一个“真实、准确、完整”的数据。■

　　(作者为中国社科院人口与劳动经济研究所研究员)

　　人口普查往事：被争夺的计算机

　　联合国援助的设备中有一套国际通用的处理程序，其他国家一般集中录入完就可以处理，在中国的试运行过程中，它的软件竟然处理不了中国的人口数据。主要原因是“中国的人口数据量太大，机器运转不过来”

　　《望东方周刊》记者李静 | 北京报道

　　作为和平时期最大的“社会动员”，人口普查是一个国家现代化、科学管理社会的反映。而1982年第三次全国人口普查通常被看做中国现代化人口普查的开端。此后，中国的人口普查开始了与世界接轨的旅程。

　　中国到底有多少人

　　其实在1982年之前，中国的人口普查并非10年一次。曾任国家统计局副局长的孙兢新说，第一次、第二次全国人口普查都是根据当时国家的情况，随机决定普查时间。结果，中国的第二次和第三次人口普查之间相隔了18年。在此期间，作为世界第一人口大国，人口数据为中国在参与国际活动时最受关注的问题之一。

　　令孙兢新印象深刻的是，1974年，为准备一次联合国大会，周恩来曾专门要求国家统计局拿出中国一些宏观情况的统计数据。

　　包括孙兢新在内的14个人成立了名为国家计划革命委员会生产组统计小组的机构。统计小组很快整理出了包含国民经济收入等十几个宏观指标的数据表。然而，唯有人口没有具体数字。因为此前近20年没有进行人口普查，无法掌握当时的人口总量。

　　最后只能在1964年第二次全国普查的基础上估算了7亿多的数据。

　　后来在联合国大会上，果然有代表询问中国有多少人口。邓小平率领的中国代表团于是回答：根据1964年的普查结果，大体上7亿多。这成为当时国际上的一个笑话：中国有那么多人口，却连到底有多少人都不知道。各国的代表都纷纷猜测，中国到底有多少人。

　　后来到1978年，为了向“七五”计划提供准确、翔实的人口数据，必须进行新一轮人口普查。

　　为了完成“三普”任务，全国普查办决定到美国、法国、日本等国去考察。结果让当时担任全国普查办副主任的孙兢新感觉非常新鲜，“无论是电子计算机处理、卡片录入、科学的编码分类，都没看见过。最经典的是我们要汇总一个数据比如人口的预期寿命，得按照公式，靠计算器，一点一点敲出来。而外国只要把数据往电脑程序里一输入，结果就呼拉一下自己出来了。”

　　1953年全国人口结合普选，确定有多少代表。由于当时人口流动很少，基本是抄户口本，最后靠算盘和手工汇总。

　　人口数据让软件瘫痪

　　为了充分吸取国际上先进的普查经验，国家统计局向联合国人口基金会提出，希望联合国能在准备于1982年进行的“三普”中给予援助，派出联合国最好的人口统计专家来中国坐镇。

　　此后一位在联合国统计司工作的华人游允中，很热心地给中国人口普查援助方案提出了另一条建议。他告诉中国代表团联合国有相关资金，中国完全可以申请资金上的援助。

　　但代表团了解到游允中来自台湾地区，心中有所顾忌。于是回应：我们什么援助都不要，自力更生搞普查。

　　此事很快引起了外交部的重视，经过他们调查，游允中的父亲曾是中共派往台湾的地下党，并已牺牲。代表团这时才接受了建议并很快组建了谈判小组，向联合国人口基金会申请援助经费，

　　谈判后，中国代表团顺利地拿到了1.56万美元援助，20个省市自治区各配备了一台IBM4331机，国家统计局配备的是更为先进的型号IBM4341。   

　　这样，“三普”摆脱了手工汇总的局限，第一次采用电子计算机进行数据处理。在技术的更新换代过程中，中国不断派出技术人员参与国外人口普查的培训，外国专家频繁的参与指导中国的人口普查技术。

　　但是和国际接轨的过程并不那么顺利。联合国援助的设备中有一套国际通用的处理程序，其他国家一般集中录入完就可以处理，在中国的试运行过程中，它的软件竟然处理不了中国的人口数据。

　　主要原因是“中国的人口数据量太大，机器运转不过来”。曾参与“三普”数据处理工作的黄辉介绍说，国外普查数据的处理都是采取集中式，比如美国、法国、澳大利亚都是从全国各地把资料一起汇总到首都来集中处理。中国10多亿人口的数据都送到北京集中处理，数据远远超过这些国家。

　　于是，在解决软件问题后，中国创造了一套全新的普查模式：“分级汇总、分散录入”。由省汇总地区的数据，再由国家汇总省的数据，这个模式在“四普”期间进一步深化，延伸到县一级可以直接汇总当地的数据。“当时这在全世界都没有过。”黄辉说。

　　“数据处理”之争

　　通过计算机的应用，“三普”获得了比前两次普查规模更大、更丰富的人口数据，中国的人口也第一次“达到”10亿。然而，这个先进的技术设备，却在“三普”之后不经意地引发了一场争夺战。

　　“三普”时，国家统计局由于没有专门的机房大楼，就一直将计算机放在国家计委的计算中心。后来国家计委觉得“这个现代化设备”很好，决意留用。

　　这样，统计局只有通过外经贸部向联合国申请了新的“四普”援助。其实按照国际惯例，这种设备一般只援助一次。但联合国还是再次援助了一部分设备。

　　然而，这些设备远不能满足要求。黄辉说，“四普”数据处理是真正意义上的“大规模”，要深入到县一级。如此，全国2000多个县都要配备计算机，需要通过国家拨一部分经费购买。

　　考虑到这个机会可以购买设备并锻炼人员技术，在讨论“四普”方案时，国家计委、公安部、统计局三个部门都希望负责“普查数据处理”。此间的争论非常激烈。

　　国家计委表示，“三普”时这些设备都在它的计算机中心运行，人员和技术力量有保证；公安部认为自己一直负责身份证和户籍登记，在基础信息资料上有优势。

　　最后统计局胜出的原因是，它设计出来的处理方案、统计表格最为详细。“更重要的是统计局要的经费比他们少一半。”黄辉说。

　　但是，如果继续用进口计算机，设备就要花费4800万。而对整个数据处理，国务院只拨了4000万。

　　这样，只好购买国产计算机，而且那时还提出一个口号：“中国人口普查要支持中国的民族工业”。当时国内最大的服务器厂商最终通过招标得到了这个订单，为全国2000多个县提供4000台设备。结果在最后数据录入的关键阶段，许多地方的计算机键盘出现了问题：敲下去、起不来。

　　这家厂家于是赔偿了将近120万元，并在国家统计局要求的一周内更换了大约800台设备的键盘。虽然几经波折，中国的人口普查终于还是和国际接轨了。■