透视社会保险法：权利本位与国家责任

　　许建宇

　　继《劳动合同法》、《就业促进法》、《劳动争议调解仲裁法》公布施行之后，近日，《社会保险法》在历经四审后又终获通过。这标志着我国的劳动法制建设进入了“黄金时期”，也标志着我国以民生保障和改善为重心的社会立法进入了一个新阶段。

　　《社会保险法》彰显社会法理念

　　相比于我国以往的劳动立法，《社会保险法》在彰显和提升基本人权的保障力度以及强化国家责任等方面，均达到了一个前所未有的全新高度，充分展现了社会法注重“人文关怀”的特色和理念。从社会法的角度透视社会保险法，笔者以为该法的立法成就主要体现在如下三个方面。

　　第一，权利本位。《社会保险法》以保障公民的社会保险权益为立法主旨，全面体现了“生存权优位保障”、“倾斜保护”弱势群体利益等社会法的理念。在适用对象上，该法突破了社会保险制度一般只适用于“职工”的限制，使其覆盖范围尽可能地扩大到作为“个人”的全体社会成员。例如，在传统的职工基本医疗保险之外，该法又明确规定国家建立和完善新型农村合作医疗制度(即“新农合”)和城镇居民基本医疗保险制度，从而使普通的农民、城镇居民亦能共享社会发展的成果。

　　在保险待遇的支付问题上，该法则以被保障者利益最大化为主要出发点，做出了一系列在现阶段最有利于实现个人利益的制度设计。例如，参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费不足十五年的，可以缴费至满十五年，按月领取基本养老金。这一规定消除了这些原本无缘享受基本养老保险待遇人员的最大法律障碍，使他们得以获领正常的养老金。

　　第二，刚性约束。与保障和改善民生这种法理念相对应，《社会保险法》特别强调对用人单位的相关义务给予刚性约束，在该法中较多地采用了命令性条款、禁止性条款等强制性规范，并规定了相应的强制措施和严厉的法律后果。例如，用人单位应当自行申报、按时足额缴纳社会保险费，非因不可抗力等法定事由不得缓缴、减免；用人单位逾期仍未缴纳或者补足社会保险费的，社会保险费征收机构可以向银行和其他金融机构查询其存款账户，并可以申请县级以上有关行政部门作出划拨社会保险费的决定。针对用人单位欠缴社会保险费的现象，该法还规定了按日加收滞纳金和罚款的法律责任。

　　第三，国家责任。明确划定国家的社会保险权力及职责的边界，是我们正确协调和处理该领域公权力与私权利之间关系的法治基础，也是在劳动保障关系方面实现国家干预与当事人自治这两者合理平衡的逻辑前提。我国社会保险的一些混乱现象，诸如劳动仲裁、劳动保障监察机构各自受理社会保险争议范围的界限不清等等，在很大程度上是由于权力与权利的边界不明所造成的。

　　令人欣慰的是，《社会保险法》对于国家责任的规定没有局限于以往那种以宣示性条款为主的“促进型立法”模式，而是有了明显的进步乃至实质性的突破。例如在社保基金方面，该法明确规定了政府应承担的财政“兜底”和“专款专用”责任：县级以上人民政府在社会保险基金出现支付不足时，给予补贴；社会保险基金不得违规投资运营，不得用于平衡其他政府预算，不得用于兴建、改建办公场所和支付人员经费、运行费用、管理费用，或者挪作其他用途。

　　立法仍存改进空间

　　在肯定立法成就的同时，我们应当看到《社会保险法》及其配套立法在践行“以人为本”理念、落实国家责任方面仍然有着可以继续完善的空间。篇幅所限，笔者在此谨提出两个值得讨论的问题：

　　其一，社会公平。“分配正义”是实质正义和社会公平的重要内容，社会保险属于社会财富的“第二次分配”，无疑应恪守公平原则。《社会保险法》为实现社会公平所做的努力是不容抹杀的，如其首次确立了基本养老保险基金逐步实行“全国统筹”的目标，但该法尚未真正做到社会保险资源的公平分配。

　　这种“分配不公”既包括制度设计上的城乡有别，也包括不同群体享有权益上的差别对待。一个典型的例子是：公务员和参照公务员法管理的工作人员的养老保险被排除在了该法的适用范围之外(即由国务院规定其办法)，而该法对这一授权立法又未作出任何的原则性要求。

　　其二，救济程序。《社会保险法》对于社会保险争议规定了行政复议或者行政诉讼、劳动争议处理(调解、仲裁和诉讼)、劳动保障监察等几种处理程序，这对于社会保险权应当获得的法律救济途径来说，并不十分充分。为了督促政府及其所属部门履行保障公民社会保险权益的职责，我国应考虑把国家行政机关的某些抽象行政行为逐步纳入宪法诉讼(违宪审查)的受理范围。

　　鉴于社会保险权益的社会权属性，我国另应适时开放社会保险领域的公益诉讼，并对原告方提供法律援助。而为了强化社会保险制度的刚性约束，我国还应完善与之相匹配的刑事立法，如在《刑法》中增设严重危害社会保险制度的一些新罪名和罚则。

　　(出处：中国社会科学报 作者：许建宇 单位：浙江大学光华法学院)