儿童福利制度转型文_本刊记者 田  磊 发自北京

　　在10月份的一次国务院常务会议上，《关于加强孤儿保障工作的意见》终于获得通过，7项基本制度和首期的25亿中央财政资金拨付标志着中国儿童福利制度终于从最弱势的孤儿群体开始了全面覆盖的进程。

　　“在国务院的常务会议上，讨论孤儿养育的事务，这在中国的历史上还是第一次。”在北京师范大学壹基金研究院院长王振耀看来，这个会议与1909年美国总统罗斯福在白宫召开的儿童会议一样，标志着一个国家儿童福利制度建设进入了一个新时期。

　　在担任民政部社会福利与慈善事业促进司司长期间，王振耀就一直致力于推动此事。事实上，正是从2005年民政部第一次对全国孤儿现状进行摸底调查开始，孤儿养育才逐渐成为一个为社会所关注的问题。正是那次全面的调查后发布的报告，才让包括政府决策高层在内的很多人知道中国有57万孤儿，多数分布在农村，生存状况不尽人意，与“鳏寡孤独皆有所养”的社会理想相去甚远。

　　2005年至今，经历了两次大地震等自然灾害以及日常衍生，根据民政部最新统计，中国孤儿数量已经增加到71.2万。无论是25亿的资金安排还是70多万的孤儿总量，从数量上听起来，都算不上什么大事。不过，比资金安排更重要的是中国新型儿童福利制度的雏形已基本确立。

　　谁在养育孤儿？

　　中国到底有多少孤儿？很长一段时间以来，这个问题都没有一个清晰的答案。一直到2005年，民政部才启动了1949年以来中国第一次全国范围内的孤儿现状调查，最终发布了一份名为《我国孤儿现状与面临的困境》的调查报告。报告称，全国18周岁以下父母双亡及事实上无人抚养的未成年人共计57.3万人， 其中有接近90%都是农村孤儿，而西藏、青海等西部地区的孤儿率也远远高于北京、上海等东部大城市。

　　这个数字到2009年重新统计时，很快就变成了71.2万。这中间有地震孤儿集中出现的因素，但更多的是随着国家养育补助标准的逐步提高和落实，更多原本由亲戚代养的孤儿都开始踊跃申报。

　　北京师范大学社会发展与公共政策学院教授尚晓援是中国最早关注孤儿养育问题的学者之一，她也是当年孤儿调查工作的主要参与者。在她看来，相对于中国的人口基数而言，这样的孤儿总量其实是很少的。

　　“一旦国家开始发放补助资金，孤儿的数量肯定还会增加。”王振耀也说，很多国家的孤儿比例不是这样的，应该更多一些，现在的统计只是地方报上来的情况，并没有覆盖全面。

　　事实上，中国孤儿总量的调查一直都不是件容易的事，传统的大家族观念，让多数父母双亡的孩子都进入了叔叔伯伯等亲属家庭。多年来，政府并没有对这些由亲戚代养的孤儿有实质性的救助，也因此，民间社会自主登记孤儿的主动性并不强。

　　不过，也正是中国社会传统的宗族观念，在很大程度上消解了孤儿养育的困境，承担了部分本该由政府承担的责任，让它并没有恶化成一个严重的社会问题。但是，这样的传统却在中国社会商品经济的不断进步中日益呈现出瓦解的状态。

　　在孤儿调查中，尚晓援注意到了一个很明显的变化：随着农村社会的开放和家庭纽带的渐渐松解，亲属对孤儿的养护义务色彩逐渐减少，孤儿的叔叔伯伯等亲属不再认为抚养他们是理所应当的事，与以往相比，孤儿受歧视、乃至受虐待的可能性都增加了。

　　中国社会正在变得跟许多发达国家一样，养育孤儿这样的责任逐渐由民间转向政府来承担。一直以来，尚晓援也都在呼吁政府应该承担起养育孤儿的责任。也因此，10月12日国务院常务会议通过的《加强孤儿保障工作意见》以及一揽子制度和25亿中央财政资金，让她感到特别高兴，5年来参与推动此事的诸多民间机构、民政官员和学者为此还特地在北师大召开了一次“庆功会”。

　　“没有国家的力量，我们不可能对中国所有的儿童提供保护。”尚晓援说，这个事情，单是胡锦涛主席至少就批示了3次，温家宝总理以及其他中央领导都做过多次批示。

　　事实上，近年来，在诸多的社会政策领域，倡导政府主导责任回归都越来越成为一种声势浩大的潮流。尤其是金融危机之后，与西方发达国家逐步削减社会福利的政治风潮相反，中国社会内部要求政府加大社会福利建设的呼声一浪高过一浪，但这些呼声取得实质成效的却凤毛麟角。儿童福利制度建设的起步，可以算得上是第一个真正取得成效的领域。

　　虽然，对于中国是不是应该致力于建设一个福利型社会，在学术界尚且争论不休，但毫无疑问，对于政府而言，投入福利建设是巩固执政基础最有利的武器。儿童福利建设也算得上是投入产出比最高的一个领域。

　　在尚晓援看来，他们所从事的研究和呼吁之所以能够不断取得进展，很大程度上是因为，不论对公众还是政府官员来说，这都是一项有着强烈道德正义性的事务。

　　她举了一个孤儿院院长告诉她的例子：原来有一个有名的政府官员，先在北京因为非典被调到山西工作不久，又因为矿难被免职了，他去了儿童福利院，看到儿童的生活标准非常低，答应解决这个问题，但很快被免职了。在免职之前，他还赶着签了最后一项文件，把孤儿生活费的问题解决了。

　　政府如何承担责任？

　　“这个事让我特别相信人性善，即使自己的仕途出现很大挫折，他想做的最后一件事还是完成对孤儿的承诺。”尚晓援说，这使她相信自己的事业有道德的正义性。

　　但对于一项复杂的制度建设而言，道德正义性显然不能解决所有问题。尤其是儿童福利，一直以来，政府承担责任的主要途径都是通过遍布各地的国有儿童福利院，这是中国最特殊的一个国情，也是各方争议较多的一个问题。

　　“国外没有专门的、大型的儿童福利院，中国有，而且是我们国家儿童福利的载体。”民政部下属的中国收养中心主任张世峰说，“我们并不提倡所有儿童，都要在机构里去养育，但是中国人口众多，包括弃婴等社会现象突出，决定了在一定的历史时期必须有儿童福利院。”

　　“在很多贫困的农村地区，福利院的生活条件、教育条件和康复设施远比家庭好，这也是必须考虑的一个国情。”尚晓援也说，在他们的调查中，大约有将近7万孤儿生活在儿童福利院中，其中大部分都是被父母遗弃的残疾儿童。

　　但事实上，在学术领域，全世界已有共识，儿童最好的成长环境是家庭，而集中供养的儿童福利院则是不理想的模式。绝大部分发达国家也早已在多年前就停止了孤儿院建设，比如澳大利亚，早在上世纪80年代就关闭了最后一个孤儿院。

　　2005年民政部的孤儿调查报告引起中央领导的重视后，国务院15个部委也曾联合发布了一份《关于加强孤儿救助工作的意见》，该意见被落实执行后，最主要的一个举措就是实施了“儿童福利机构建设蓝天计划”：从2006年起，民政部每年从部本级福利彩票公益金中安排2亿元予以资助，加上地方财政的投入，要求用5年时间，从中央到地方投入资金60亿元，在全国大中城市建设和完善集养护、救治、教育、康复、特教于一体的儿童福利机构。

　　经过将近5年的建设，可以说，在很多地方，尤其是大城市，中国的儿童福利机构已经相当豪华，但这并不能真正解决孤儿养育的问题。此次，国务院再次发布文件，不仅确立了7项制度，更是直接拨付25亿用于2010年的孤儿养育资金。虽然资金的具体支出和使用模式尚未有明晰计划公布，但张世峰也说，更多的将会用于社区寄养的补助，而不是投入机构建设。

　　在众多专家和该领域的非政府组织看来，这才是此次政策出台最根本的进步。“我觉得这项政策最大的进步就是政府的资金不光是给福利院里的儿童，而是给更多生活在家庭的孤儿，让他们在自己的社区里能够生活得更好。”联合国儿童基金会驻中国办事处儿童保护处处长马斯婷认为，这才是中国儿童福利历史上一个伟大的转折点，而联合国儿童基金会一直以来积极支持的也是以家庭和社区为核心的儿童服务体系。

　　但如何真正建立这样的服务体系，对于中国而言显然还是个巨大的挑战。马斯婷就认为，服务的实施体系、财政的发放体制在中国都还有待建设。与一级一级拨付到福利院相比，如何真正将这笔由中央财政支付的补助款发放到每一个孤儿手里，并不是一件容易的事。

　　儿童乐益会是一家以促进儿童发展为目标的知名国际组织，2007年开始进入中国，与各级政府合作开展儿童发展项目。其中国区主管魏巍也认为，政策出来之后，最大的问题是渠道的建立。“中国社会现在分层很厉害，到达不同群体的渠道是不一样的，加上人口流动性越来越大，怎样让政府提供的福利性服务真正达到所需要的群体，是一个很大的考验。”魏巍说，妇联、团委等传统的社会组织虽然也一直在做这些事，但这些机构还都缺乏网络化的渠道。

　　在魏巍看来，儿童福利的事业，在各个国家包括发达国家，都不是单靠政府能完成的，而是一个多元化参与的事务，政府可以考虑培育一些本土NGO，购买他们的服务，凝结整个社会对弱势儿童的资金、技术、人力的支持。

　　除了建立渠道的困难，在不少专家看来，补助标准的设定也应该给予足够的重视。国务院的会议上确定的25亿资金，并不是一次性的，而是在以后每个年度，根据孤儿人数及基本养育需求，都将继续安排补助资金。事实上，如果简单按照71.2万的孤儿总量来人均摊，每年25亿的资金已经算是个相当可观的标准。

　　王振耀也说，一开始确实有人说这个标准是不是定得太高了？但在他看来，这正是此次制度的价值所在，“政策的核心是要建立一个孤儿的基本生活保障制度，而不是最低生活。”王振耀说，在整个社会中，孤儿往往是被人们当作最低的比较对象，当最弱势的孤儿都能得到政府高标准的照顾时，这样的制度一旦确立，对整个国家的儿童福利制度，起到的推动作用将是革命性的。

　　不过，这样的“高标准”，其潜在的副作用也是显而易见的。中央政府投入孤儿养育的力度加大以后，原本弱势的孤儿很快将会变成可以带来资源的机会，“是不是会导致认养机构特别愿意收养，本来不应该在机构养的孩子也会被收养进来，或者原来不符合通过亲属关系收养孩子的家庭和个人，利用这个机会对孩子进行抚养？”魏巍就说，福利制度的建设从一开始就面临着道德和制度风险，应该给予足够的重视。

　　各项基本的福利制度建设，将会成为未来很多年执政党所应致力的重要事务，而已经开始上路的儿童福利制度建设，能否通过种种考验，真正创设出一个效率与公正完美结合的制度范本，将为中国福利制度建设提供镜鉴。