“舟曲的资源环境承载能力过低，事实上变成一条‘锁链’，牢牢套在灾区恢复重建工作的脖子上”

　　文/《瞭望》新闻周刊记者宋常青

　　进入11月，舟曲已过了汛期。多半时日，天空都是碧蓝碧蓝的，远处的翠峰山上，挂满了阳光。

　　行至近处，白龙江畔，“8·8”特大山洪泥石流淹埋下的废墟，已平整为两条导流渠，灾后曾经直泻而下的河流，已化作潺潺溪水。

　　废墟两侧，仍有未及拆除的破损楼房，裸露着伤口。导流渠边祭奠亲人留下的纸灰，也在时时刺痛过往行人的心。

　　这是重建中的舟曲。一个新的甘南小城，已逐步走下蓝图，在废墟中重生。

　　“号角吹响了”

　　在重建规划出来前，张东城的工作就是“帮忙发发物资”，“有劲没处使”。

　　张东城是甘肃省甘南藏族自治州舟曲县城关镇东街村支部书记，该村是泥石流灾害中的重灾村。他对本刊记者说，在灾难的伤痛逐渐沉淀之后，未来怎么办，是每个受灾群众最关心的事。

　　11月10日下午，他在网上看到国务院印发的《舟曲灾后恢复重建总体规划》(下称《规划》)，很兴奋地说：“我们一直在期待这个规划。大家憋了一身劲要为灾区、为自己的将来努力。”

　　其实，灾后之初，《规划》出台之前，舟曲当地已先行启动了一些灾后永久性项目建设。如9月初正式开工建设的舟曲灾后首个永久性供水工程，目前11口水源井已经全部打完，2座800立方米清水池已经初具雏形。

　　《规划》发布一个星期后，甘肃省正式宣布全面启动舟曲灾区恢复重建工作。在舟曲县县长迭目江腾看来，“舟曲重建的号角吹响了。”

　　根据甘肃省政府印发的《舟曲灾后恢复重建规划和资金安排实施方案》，舟曲灾后恢复重建规划总投资规模为50亿元。其中，中央财政支出34.8亿元，省级财政资金3.5亿元，社会捐赠资金6亿元，汶川地震灾后重建深圳援建等1.9亿元，银行贷款2.3亿元，企业和个人自筹1.5亿元。

　　资金具体投向为：城乡受灾居民住房重建总投资7.3亿元，城镇建设11.7亿元，公共服务7.83亿元，基础设施6.45亿元，白龙江和沟道整治3亿元，灾害治理8.5亿元，产业重建3.51亿元，生态环境治理1.9亿元。

　　“非常细致周到。”舟曲县城关镇党委书记闫拥政告诉记者，恢复重建资金的分配，全面考虑了灾区群众的安置、生活和未来发展。

　　目前，重建规划编制等各项重建准备工作都已完成，并将在明年3月底前完成所有前期工作。根据安排，到2012年底前，各项建设任务将全部完成。

　　甘肃省要求所有重建工程都要进行阳光操作；同时，强化项目建设和资金使用的监管工作，实行灾后恢复重建项目工程质量“终身追究制”。

　　效率取向也很突出。据重建方案，重建项目可行性研究通过审查后3个工作日内批复，用地预审意见等也要在3个工作日完成；项目选址意见、规划许可、施工许可手续在5个工作日内办结，环境影响报告书审批在25个工作日内批复。

　　甘肃省代省长刘伟平说，灾区群众是灾后重建项目的受益者，也是灾后重建项目实施的参与者、监督者和评判者，项目实施的最终目的是让群众满意。因此，一定要站在受灾群众的角度开展重建。

　　“排除法”选址

　　对全程参与舟曲重建规划制定的甘肃省城乡规划设计研究院总规划师张岭峻来说，舟曲灾后留给规划人员的腾挪空间并不大。

　　根据国务院《规划》所列灾害范围和损失评估报告，舟曲特大山洪泥石流灾害主要涉及城关镇和江盘乡的15个村、2个社区，主要在县城规划区范围内，受灾面积约2.4平方公里，受灾人口26470人。

　　“最终，我们规划人员在确定城区可用土地范围时，只能采取排除法，把各种影响因素考虑进去之后，再看有多少可用土地。”张岭峻对本刊记者介绍道。

　　“排除法”的一个重要考量是地质灾害。灾后，舟曲城区附近共有8个地质灾害隐患点。同时，还需考虑地震断裂带的影响。根据相关部门勘测，舟曲县城区西部、老县城的位置有一条地震断裂带，斜穿过城区。

　　地形地貌也是关键因素。舟曲城区位于白龙江两岸，地处白龙江漫滩、泥石流冲积扇和地质断层地带，属于典型的“两山夹一河”地形，周边高山林立，非常陡峭，绝大多数地方都不适宜进行建筑施工。另外，当地地质构造属秦岭造山带西段，地势险峻，河谷深切，山体主要为变质岩，风化破碎严重，结构极不稳定，这又减少了一部分可用土地。

　　张岭峻告诉记者，一般来说，在设计规划时，超过15度坡度的地形都会被排除掉。但在舟曲，由于可用土地实在有限，实际上最后规划的范围涵盖了部分坡度接近或达到25度的区域。

　　他表示，正是因为以上原因，国务院《规划》最终确定的恢复重建基本原则之一，就是尊重自然，科学布局，其中有如下表述：“把科学选址作为恢复重建各项工作的重中之重，根据资源环境承载能力，科学规划城乡布局、土地利用、人口分布、生态保护和产业发展，合理控制城镇人口规模，合理避让灾害风险区和隐患点。”

　　最终，综合考虑安全避让地质灾害隐患点，山洪、泥石流通道及地震活动断层等因素，国务院《规划》确定舟曲城区可利用面积约1.8平方公里(其中建成区1.23平方公里)。

　　除了“摸地”，还要“摸人”。“舟曲的资源环境承载能力过低，事实上变成一条‘锁链’，牢牢套在灾区恢复重建工作的脖子上。”张岭峻说，规划人员的任务，就是要戴着这条“锁链”，把重建规划制定的“舞”跳好。

　　舟曲县城规划区面积2.4平方公里，总人口4.67万人，人口超载严重。“仅从甘肃全省的情况对比看，舟曲县的承载能力就处于一个相对较低的水平”。张岭峻说，舟曲城区地质灾害频发，即使灾后恢复重建工作完成，相对其他地区而言，也还是一个不太安全的地带，这就使得降低人口密度、减轻资源环境压力变得异常迫切。

　　根据各规划参与单位的建议，国务院《规划》为转移部分人口特别新开辟出一个可利用面积1.2平方公里的峰迭新区。按人均建设用地80平方米计算，城区规划人口2.3万人，峰迭新区规划人口1.5万人，另有0.8万人，转移到兰州市秦王川新区安置。

　　兰州大学经济学院教授聂华林认为，舟曲县城承载能力有限，在《规划》中控制县城人口规模、分流人口，有利于当地的可持续发展，“《规划》不但是一份灾后重建规划，也是一份舟曲未来经济社会发展的长远规划。”

　　补助之难

　　在舟曲当地看来，困难还不止“摸地”和“摸人”。当地党委、政府提供给本刊记者的一份最新汇报材料中，除呼吁加快一些具体的工程、项目审批外，称当地恢复重建中还面临着以下难题。

　　一个是城乡居民住房恢复重建补助标准偏低。舟曲县先后遭受“5·12”汶川特大地震和“8·8”特大山洪泥石流双重灾害，受灾群众财产俱毁，既无自筹能力，又无家庭劳力，以现有户均10万元的补助标准计算，群众自筹、贷款比例过高，难以实现按期入住和全县灾后恢复重建总体目标任务。

　　地灾避险拆迁户补助标准在实际工作中也难以执行。舟曲县避险拆除的429户城乡居民住房已纳入住房恢复重建专项规划，与灾后重建执行同一补助标准。据舟曲县广泛征求到的意见，涉拆群众几乎一致表示，不能接受户均80平方米的住房重建补助面积，强烈要求与受灾重建户区别对待，按“一比一”的面积予以补偿。

　　为确保受灾城乡居民早日入住新居，当地党委、政府已经开始呼吁，将城乡居民住房重建补助标准提高到每户12万元，并实行统建；农村居民住房维修补助提高至每户6000元，与城镇居民住房维修实行同一标准。同时，建议按照“拆迁面积一比一兑换安置面积”的原则，进一步完善避险拆迁户的安置住房建设方案。

　　地灾灾后之悬

　　特大地质灾害后，地方政府最担心的，仍然是地质灾害。避免再次发生人员伤亡，成为悬在当地党委、政府头上的一把“达摩克利斯之剑”。

　　在特大山洪泥石流灾害中人员伤亡惨重的城关镇三眼峪，如今仍有235户860人受到地质安全隐患的威胁。

　　据舟曲县国土资源局统计，“5·12”汶川特大地震后，舟曲全县出现140多处地质灾害隐患点，遍布19个乡镇，其中直接威胁到村庄的重点隐患有58处。8月特大山洪泥石流灾害后，重点隐患增加到72处。尽管现在已非汛期，但急剧增加的地质灾害隐患，使得地质灾害的发生几率仍然较大。

　　“依靠国土部门的专业力量，根本不可能完成对这些点的全面监测。”舟曲县国土资源局副局长金永明说，该局全部工作人员加在一起，人数都不到重点隐患点的数量。

　　借鉴其他地区经验，舟曲县在72个点都设立了预警监测员，配备了收缩仪、裂缝报警器、手摇报警器和手持扩音器等基本工具。

　　尽管工具仍显简陋，但预警监测员的作用已经显现。10月6日下午，舟曲县城南山桥头发生滑坡，3户房屋被毁。由于预警监测员的及时预警，26户群众得以及时疏散。

　　10月21日，舟曲县还专门聘请了甘肃省地质环境监测院的2名专家，为72名监测员讲解地质灾害监测的方式方法、预警和疏散的基本知识，提升其专业水平。

　　为了使更多的群众能够掌握预警避险知识，当地政府给全县受地质灾害隐患威胁的1.1万户群众发放了避险明白卡。

　　“以前这些知识都不知道。”城关镇罗家峪村村民张贵朝说，要是早知道这些知识，泥石流发生的时候就不会有人认为是地震，不会从原本可能逃生的较高楼层和楼顶跑到一楼被泥石流冲走。

　　在金永明看来，前述手段，并不能确保万无一失。“预警力量薄弱、手段落后仍将是地质灾害预防面临的最大难题。”他说，只有解决了这两大问题，地质灾害造成的伤亡才可能最大限度地避免。

　　令他较为乐观的是，国务院《规划》安排的50亿元资金中，将有1/5拿出来专门进行地质灾害隐患治理。其中约1亿元人民币用来进行地质灾害预警监测网络信息化建设，舟曲也将成为中国地质灾害预警监测网络信息化试点的主要地区之一。