中国城市发展困境如何破局

　　2010年，是中国城市化推进的一大转折，各地转户、户籍改革之声大起，某些省市借助这一工具获取城市建设的土地与资本，但是包含在户籍基础上社保、医疗等社会福利并未实现城乡平等，此行为实际是在创造新型城市社会内部的不平等

　　文 | 周靖祥

　　今天中国最能表征赶超的当属城市建筑物，高度所创造的记录在短时间内就一次次地被刷新。与此同时，城市建筑物高度与世界高度差距在快速缩小，赶超速度飞快。西方用200年、100年时间才完成的城市化，中国许多城市却试图花20年、10年的时间就实现赶超。

　　过于热衷对速度的追求导致了城市化进程中不可避免的矛盾和问题，比如水体污染、交通拥堵、房价飙升、城中村之痛、城市不安全等“城市病”困扰。

　　近两年来，快速工业化、城市化的进程中，土地财政的弊端也越来越明显，已经成为社会发展的障碍。中国城市发展过程仍然逃不脱内在规律的支配，那么在此情形下如何打破僵局？中国城市发展走向及选择又如何取舍呢？

　　城市化目标要明确服务于城乡融合与和谐

　　改革30多年来，更确切地说是1985年后，我们所能看到听到的频次出现最多的一个字就是“拆”。城市的发展就等于持续不断地推进拆迁和城市建设吗？这实际上是利益在作祟，有利可图激发拆迁动机；有利益驱动所以愿意拆建，拆除了旧居的城市居民要买房子刺激了房地产，“征拆”农村土地可以实现土地增值，部分地转化为城市新投资，借此吸引大量投资，最后获得财政收入报酬的增加，何乐而不为？

　　人口定居城市固然需要住所，但是城市发展不应该只是追求房地产增长。近年来各大城市涌现出的以房地产开发商的楼盘名称替代固有的村名，各种充满着现代商业气息而又离奇的楼盘名称替换了村、屯、社。

　　2010年，是中国城市化推进的一大转折，各地转户、户籍改革之声大起，某些省市借助这一工具获取城市建设的土地与资本，但是包含在户籍基础上社保、医疗等社会福利并未实现城乡平等，此行为实际是在创造新型城市社会内部的不平等。

　　在笔者看来，城乡社会经济融合具有多层次含义，首当其冲的当属收入差距和消费差距的缩小，城乡居民共享经济发展的成果，分享社会发展红利。城市优先发展是城乡失衡的根源所在，城市和农村发展的互动实质为在还城市化负债。为改变扭曲的城市化路径依赖，需要明确城市化发展目标，这样才有助于消除中国内外经济失衡，区域的、城乡的和外部的经济失衡，有利于实现内外需求平衡，避免宏观经济发展的急速泡沫化和妖魔化。

　　城市发展定位要有前瞻性

　　城市发展的目标不是30年规划，也不是10年规划，更不只是5年规划。国外城市建设一旦完成，大都能保持100年不变，而我们的城市建设三年一小变，五年一大变。所以城市规划制定当局要具有超前预知力，做长久打算。

　　近两年，城市发生的各种问题已经反映了城市管理水平低下，城市建设弊端众多；城市基础设施落后，城市运转因极端天气和灾害发生受到巨大破坏。

　　统计数据显示，从东部到中部，再到西部地区，中国城市规模大小的区域差异异常明显，城市密度在逐渐降低。东部拥有超大城市，比如上海、北京、广州和深圳；中部城市规模相对较小，再到西部省会中心城市人口规模更是与城区规模不匹配。这里最有说服力的指标则是城市人口密度。

　　我们的研究认为两个最能够衡量城市化速度和城市发展水平的指标，市区人口密度和市区建成区土地面积。以几个典型城市为例，从建成区面积(单位：平方公里)来看，2008年上海达到886，武汉461，昆明275，重庆708；2004年分别为上海781，武汉218，昆明190，重庆431；城市扩张速度飞快；市区人口密度(单位：人/平方公里，2008年)方面，上海2564，武汉1888.5，重庆589.26，昆明594，其他省会城市与这几个城市相差无几。

　　由此看来，城市规模扩张与城市人口承载不协调，城市资源很可能存在巨大浪费。从这个角度讲，中国城市还不够大，做大城市不仅是城市面积规模扩张，更需要注重人口集聚与经济集聚和城市功能分区，最终都将归结为城市管理水平提升和城市发展策略的动态调整与适应。

　　城市功能应服务于城市的区域空间布局

　　中国在“发展是硬道理”和“两个大局”改革的经济发展思潮指引下，经历了30多年的快速发展，由此大笔书写了一部支持城市优先发展，东部优先和中西部追赶的梯度发展历史篇章。

　　但是，多年的快速发展和社会变迁催生了种种矛盾，发展困局无处不在。在当前中国内外经济失衡格局下，内部经济实现区域和城乡平衡与协调离不开城市的发展和辐射，扩大城市经济腹地；外部经济实现平衡依然离不开城市和区域的联动，实现外资落户城市和中西部内陆地区，外贸(进出口贸易)发展还是依靠城市。

　　由此看来，实现城市的地域空间布局和城市功能的区域联动十分必要，城市在目前和未来中国社会经济发展路径依赖转换过程中将起到至关重要的作用。

　　笔者建议城市分层发展，即围绕分化城市功能目标建设不同层级的城市，避免同时兼有政治、经济和文化中心的城市发展困境。唯如此，才能建立起城市地域空间扩张与区域联动机制，城市政府才会逐步明确社会经济失衡向平衡发展的路径如何选择。

　　首要解决城市发展的地方财政困境

　　当城市政府不再关注GDP时，首要目标就修正为实现财政创收。试看一下与土地相关的财政收入数据：2001年全国土地出让收入占地方财政收入的比重为16.6%，2009年已上升为48.8%，期间部分年份甚至超过50%；根据财政部统计，2009年全国土地出让收入为14239.7亿元，比2008年增长43.2%。

　　要推进城市化进程就必须有资金支持作为后盾，然而在现有财政体系设置和分权格局下，地方政府也只有通过土地运作才能索取到城市发展资金，这很好解释城市化与土地财政的连带关系。

　　中国城市发展过程中政府为什么会快速迸发征地财政的偏好怪象呢，又为什么出现这样的惯性困局呢？内因是中国特殊的土地管理制度安排，允许政府经营土地；政府及有关部门兼有经营与管理权力，兼职了裁判员与运动员。外因则是财政分权设置与财税体制弊端，地方政府的财权与事权不匹配，为谋求发展资本不得不寄托于土地。

　　切忌将户口工具化

　　城市化进程和非农化(土地、人口)过程应该要实现同步，这样才有利于实现城乡发展共谋目标，共享公共利益，兼顾实现经济发展与社会公平的双重目标，切忌将户口工具化。当转户成为一种工具，城市化发展的目标就业已出现了偏离；做更进一步的思考，城乡失衡因户口而起，那么反过来户口其实为解决城乡公平提供了可直接利用的标记和符号。

　　中国城市发展与城市化进程加速必然要求思考中国的土地问题，棘手难题则是农村土地的经营和价值实现。当下中国，需要谨慎对待土地资本化和市场化，农村土地制度变革不能动摇“用途规制原则”，土地利用规划与规制是超越所有制的。学界虽然没有针对农村土地问题研究达成共识，但是土地制度变革和城市化进程的推进应该是同步的。

　　中国城市发展的根本源泉并不是人口、产业和经济集聚，而是城市土地的“增减挂钩”，城市政府并借此作为寻求城市扩张资金支持和追求土地财政的捷径，并由于此特殊的制度安排使得中国城市发展的冲劲始终高涨，由此出现史无前例的城市拆迁和征地，并且出现城郊农村拆并农转非社区的造城运动。多个省市都采取让农民上楼的蚂蚁上树圈地行动，和平时期大规模的村庄撤并运动等怪象。

　　快速城市化膨胀过程中，出现转户的引导和政策布局，其实这是在模糊利益冲突，虚增城市化率，放大某种利益搜寻，结果加重了社会不平等。诚然，户口设置分化了中国的城乡二元社会，解决此问题还得依靠户口设置，只是利用方式的改变，短期内不宜将户口统一化，这样将会无形中增加社会运作成本和管理成本，比如人口管理和城乡平衡具体措施的推行等。

　　兼顾区域平衡布局

　　我们往往认为，城市总是与发达的交通网络联系在一起，天堑变通途；夜晚的霓虹灯与亮丽灯光，昼夜无区别。事实上，只有传统与现代的融合才能凸显城市之美，过分追求城市建设忽视城市固有的文化、民族传统将丧失城市灵魂。

　　实现这个目标的首要前提是城市功能分区和功能定位明确，在城市做大的同时更应该兼顾区域平衡布局。我们需要在城市发展过程中寻求差异而不是谋求趋同。

　　区域城市空间布局不只是社会经济问题，还牵涉到城市发展战略和目标的选择，这些都是对政府智慧和科学决策的检视。

　　(作者供职于湘潭大学中国农村发展研究中心)