上海重大决策背后的“智库”

　　“政府智囊团”的“纸上谈兵”又一次影响一个城市的发展

　　《望东方周刊》记者林歆、钱亚平| 上海报道

　　於品浩至今记得，对上海港如何定位的一份建议让他差点“众叛亲离”。

　　当他最初提出上海港建设应该把宁波、苏州、无锡等港口利益综合考虑进去的时候，同事们都向他“拍桌子”，甚至有市委领导对他“意见”也很大。

　　“你这不是胳膊肘往外拐吗？”他们质疑，为什么不考虑上海自身的利益？

　　但於品浩坚持，从长远来看，上海港的发展应该立足于整个长三角，他最终说服了他们。这次争论奠定了此后上海在国际航运中心建设中的原则：与长三角各港口分工合作。

　　於品浩是上海市人民政府发展研究中心的前身——  上海经济研究中心的元老之一，这一不为人熟悉的机构，是上海市政府决策的重要思想库和智囊团。

　　类似於品浩与同事们的争论，在中心时有发生。许多影响上海过去、现在和未来的决策，就是从这样的争论开始的。

　　临危受命

　　十一届三中全会后，中央要求上海在“四化”建设中发挥“开路先锋”作用。改革之初的上海，和整个中国一样，也面临着“路在何方”的困惑。

　　计划经济年代，地方只要跟着中央的指挥棒走就行，“甚至包括生产多少螺丝钉、生产几寸的螺丝钉都是国家定的。”原中心副主任、中心元老之一潘名山告诉本刊记者。

　　随着中央开始放权，原中心综合处处长於品浩回忆说：“上海经济要朝什么方向发展、怎么发展，整个社会都在关注，而这个方案要上海自己来做。”

　　当时，上海的经济发展、城市建设和人民生活遇到了极为严重的困难。长期以来工业建设片面追求“投资省、上马快、见效快”，项目集中在市中心，老市区超饱和。

　　这就逼得老工业基地上海不能再走单一的工业基地道路，对市政府而言，成立一个研究未来发展之路的决策咨询机构迫在眉睫。

　　1980年12月26日，上海经济研究中心成立，一群不同领域的专业人士聚集在了一起。原来给军队领导讲武器发展方向及性能的潘名山从市国防工业办公室调了过来，而於品浩原来是学美术的。“其他人有从商业部门、工业部门过来的，也有从报社、电台等单位过来的。”潘名山说。

　　专业的科学决策咨询平台在当时是个新生事物。决策咨询到底是做什么，一直从事武器技术研究的潘名山并不清楚。他回忆说，多年后他才意识到，自己的角色是政府“智囊团”成员。

　　1984年，国务院委托时任国务委员宋平、国务院经济研究中心马洪组织调研组到上海，帮助研究拟定上海经济发展战略。当时上海有关委办和决策研究部门组织精干力量参加了调研组，刚刚成立的经济研究中心也抽调主要力量参加了此次大规模调研，围绕传统工业改造、“第三产业”发展、城市改造和基础建设等六个专题，和全国专家一起下基层、下企业搞调研。

　　上海社会科学院长三角发展研究中心主任研究员郁青对当初的调研情景仍历历在目：“那时每个区县我们都跑遍了，开了很多调研会，我们的思路就是把经济和社会发展怎么融合在一起，这是一个开创性的研究。”

　　历时5个月，中心参与撰写了《上海经济发展战略汇报提纲》，完成了改革开放后的第一个上海发展战略研究。上海未来的发展面貌由此初具雏形。

　　“东进、南下、北上”之争

　　自成立以来，上海每一个重大决策背后都有中心的影子。

　　名为“经济研究”，但中心的研究其实囊括了上海发展的各个领域。这些研究结果左右着上海发展的方向，浦东开发就是一个例子。

　　1984年以前，中央对上海的财政收入实行“统收统支”，上海每年上缴中央的财税占地方财政的87%。1988年开始实行“财政大包干”，即上海每年上缴中央105亿元基数不变，节余自用。

　　“浦东开发前，上海地方财政只有170亿~ 180亿元，要交105个亿，浦东更是只有十几亿的财政收入可支配。”於品浩告诉本刊记者，当时上海“苦得不得了，交通没办法解决，老百姓在房子等问题上的意见一大堆”。

　　1984年，上海被列入与大连、秦皇岛、温州、广州并列的沿海港口城市，但改革开放的前10年，上海的发展落在了作为经济特区的深圳、珠海之后，经济增长幅度不仅远不及江苏、浙江、山东、广东，甚至有几年仅为全国平均增长率的1/2。

　　在各方参与的多次调研之后，1984年，国务院调研组和上海市人民政府联合制订了《上海经济发展战略汇报提纲》，提出了“东进浦东”的方案。当时被提及的还有南下开发吴泾、闵行、金山一直到杭州湾；北上开发吴淞、宝山两个方案。

　　“南下派认为，靠近杭州湾对发展港口有利；北上派提出，沿长江口近则发展余地较大。”每个方案的提出者都有各自的理由。中心组织专家参与了一系列的仔细论证、认真比选。

　　成立之初，中心成员们对自己的任务还有迷惑，而此时，大家已能从容自信地参与政府决策咨询，中心的“智库”定位日渐清晰。

　　“东进”方案最终被采纳。“要解决上海从工业基地向国际大都市方向发展，不是随便开个新区，把东西都搬过去就成的。”另一位中心元老崔槐青说，确定开发浦东以后，中心提出了一个很重要的思想——  浦东浦西联动。

　　1990年4月18日，当时的国务院总理李鹏在上海代表党中央、国务院正式宣布：中央决定同意上海市加快浦东地区开发。

　　开发浦东得到中央确认，但各方意见还很不统一。“有人提出浦东应该做工业区，但我们研究下来觉得，浦东应该是个综合区。”潘名山说，当时市委发了文件，要他牵头研究浦东开发开放第三产业的可行性。

　　“搞决策咨询工作就应该比人家想早一步，提前一拍，哪怕半拍也好。”潘名山说，这就必须集思广益。“我组织了一百多人，各行各业的专家都来搞调查研究。”

　　日以继夜地工作了3个多月，他病倒了，低烧不退，但他一直坚持到调研报告成稿后才去治疗，“检查出来是肺癌，开了一刀。”

　　选址洋山港

　　1995年12月22日，上海市政府决定将上海经济研究中心更名为上海市人民政府发展研究中心。更名后，中心明确了“政府智囊团”身份。“中心的意义，在于给处于繁忙工作中的领导以冷思考方面的补充。”原中心主任侯旅适说。

　　在随后的“上海国际航运中心”建设研究中，中心再次发挥重要作用。

　　市政府最初决定开辟芦潮港为深水港，但反对声很大——芦潮港水深不够，需要大笔资金进一步加深，劳民伤财、费时费力。

　　两难情况下，市政府又将目光投向了上海的决策咨询研究者们。“芦潮港太小，形不成一个中心港，中心就提出来建设洋山港。”潘名山回忆说。

　　“选址洋山港”一提出就引发争论，阻力主要来源于浙江。“洋山实际是浙江的地盘，而且宁波港会因洋山港的建设受影响。”潘名山说，“这就牵扯到利益分配和港口分工的问题。”

　　经过多次调研，中心当时建议上海帮助浙江建设。同时建议中央对洋山港采取“三个不变”：所有制不变、税收不变，以及隶属关系不变，并且做好港口的合理分工，宁波港主要负责近海航运。

　　从1996到1999年，经过3年的研究论证，决策咨询研究者们对上海国际航运中心港选址的建议最终化阻力为动力。

　　跨省合作的成功，让中心从上海走向了长三角。3年后，作为上海智库，中心又登上了国际舞台。

　　2002年，中心承担了2010年上海世博会主题研究这一重要工作。

　　世博主题，举世关注。原中心综合处处长许学石告诉本刊记者，他们对历届世博会都进行了细致的分析总结，最后想到了“城市与乡村”这一主题。“上海的特色在于她在西方人眼中是‘东方的西方城’，她是个发展迅速、有魅力的城市。我们认为，城市主题能够在申博中打响。”

　　经过层层遴选，最终中心提出了“城市，让生活更美好”这一主题。使用跨地域、跨时间的“城市”概念，在世博会的历史上尚属首次。

　　上海世博会取得巨大成功，智库的“纸上谈兵”又一次影响了一个城市的发展。