一起大火，一场悲剧，50多个鲜活的生命瞬间消失。11月15日，上海发生的特大火灾事故暴露出的不仅仅是消防安全、施工人员违规操作等问题，还有建筑行业中违法违规、层层多次分包的工程乱象。

　　建筑工程违法转分包乱象

　　□本报记者 刘炜

　　一场大火将一个城市与政府的安全面纱烧成灰烬，而引火点，竟然只是一遍遍不厌繁冗被提及的违法转分包。

　　事故发生后两天，“上海11·15事故”调查组组长、国家安全生产监督管理总局局长骆琳就表示，事故暴露出五方面问题。其中，装修工程违法违规，层层多次分包，导致安全责任不落实被着重提及。

　　两天后，住房和城乡建设部发出《进一步加强建筑施工消防安全工作的通知》，要求各地加强建筑施工消防安全工作，特别是对既有建筑的改、扩建项目施工消防隐患排查治理工作；通知还特别强调，要严厉打击擅自从事建筑施工活动的行为，以及违法分包、转包、挂靠的行为。

　　而这一系列紧急措施出台的背后，却是上海静安区胶州路728号楼的一场大火，以及由此带来的惨剧。

　　此外，这起大火之所以关注程度之高，是因为发生在举世瞩目的世博会刚刚闭幕不久，也发生在声势浩大的举国“严打建筑施工非法违法行为”行动圆满结束之时，在这个时间节点上，这起大火让“城市，让生活更美好”这句世界流行语黯然失色。

　　11月22日，上海市委副书记、市长韩正主持召开市政府常务会议，“我和正声同志(上海市委书记俞正声)一致认为，上海建筑市场表现出的混乱现象以及监管不力，是造成‘11·15’特别重大火灾事故的重要原因之一。”

　　其实，“上海11·15事故”暴露出的问题并非偶然，特别是长期存在于中国建筑行业中的违法分包、转包、挂靠等难题，能否以这场悲剧来终结？公众都擦亮了眼睛，吁求一个满意的结果。

　　上海火灾“冰山一角”

　　违法转分包在建筑业从来就不是一件新鲜事物。

　　按照《建筑法》，经建设单位认可，工程总承包单位可以将承包工程中的部分工程发包给具有相应资质条件的分包单位；但分包单位不得以再次分包名义再次转包给他人。

　　“上海11·15事故”中，违法转分包随处可见。据媒体报道，工程承包商上海佳艺建筑装饰工程公司(以下简称“佳艺装饰”)先揽下工程，再次分包给数家建筑和装饰公司，“树状分包结构的底端聚集着数十家规模不等、并无资质的小施工队”。

　　公开资料显示，从规模上而言，佳艺装饰包括其直属施工队，员工数都仅50多人，拥有二级建筑装潢施工资质。以其规模，要独自承担上千万、工期耗时180天的项目，可谓难上加难。

　　从静安建交委网站查询到的招标结果显示，佳艺装饰此前所有的中标项目，金额基本都在200万以下，大多数在100万以下。但背靠行政垄断的支持，他们仍可获得此类大型项目。

　　原本评估3500万元的工程，变成1200万元。从总包到分包，巨额差距之下，各下层转包商只能通过压缩工期、降低用料成本来获得更大收益。

　　颇具意味的是，就连佳艺装饰本身，过去也曾数次被吊销执照和通报点名，但至“上海11·15事故”发生之前，它仍“活”得很好。

　　11月19日，新华社、新民网等媒体公布了“11·15”调查组的最新突破：上海静安区建设总公司、静安区建筑工程监理有限公司和上海迪姆物业管理有限公司的4名相关负责人对“11·15”胶州路特别重大火灾事故负有重大责任，已于11月18日被依法刑事拘留。此前，公安机关已经依法刑事拘留了包括上海佳艺建筑装饰工程公司两名负责人在内的8名犯罪嫌疑人。

　　这场火灾事故似乎暂时有了一个不错的结果，但一位工程建设领域的知情者向《民主与法制时报》记者这样表示：违法分包、转包、挂靠的行为，在工程建设领域极其常见，上海的这起大火或只是冰山一角。

　　这亦有统计数据佐证。根据国家审计署2007年发布的第二号审计公告，全国34个高等级公路建设项目，被建设单位违规直接发包和指定分包的工程，标的总额有17.96亿元，施工单位违规转分包工程达72.39亿元。

　　恶性循环转分包

　　中国公路学会一位研究人员撰文表示，在违法转分包中，名义施工方与实际施工方之间能达成“一拍即合”，背后其实有各取所需的利益链存在。

　　“名义施工方在当前的资质管理制度下，通过违法分包，不仅可以赚取一笔可观的、零成本的管理费，而且又能借此增加己方的营业规模，在社会观感和资质审核中都能获得肯定，如此不费力就能讨好的事情，何乐而不为？”这位研究人员称。

　　而实际施工方则能从低廉的违法成本中获利：资质所限，实际施工方为生计也好，为效益也罢，最后选择了铤而走险。

　　为何层层“分包转包”屡禁不止？全国人大代表、杭州娃哈哈集团公司董事长宗庆后认为，这里面除了制度性漏洞、监管不到位外，主要是一些工程单位利用自己的资质和企业的牌子，把工程招标到手，再转包出去。

　　“不仅坐收渔利，更可以省下施工的麻烦，也不排除一些人从中捞取非法好处。”宗庆后说。

　　也因此，工程领域中标的是一流施工队伍，现场施工的，却是三流队伍，这亦让受害者往往只能叫苦不迭：工程质量的低劣，会危及使用者的财产和生命安全；而“劣币驱逐良币”的制度效应，更带来违法“分包”不断加剧的恶性循环。

　　“上海11·15事故”，也并非揭开违法转分包伤口的第一起事故。

　　就在今年3月13日，深圳市南山区向南路汉京峰景苑楼盘就发生工程事故。据披露，当时楼盘防护棚上正在铺设防护板，一捆木板吊至防护棚时发生坍塌，造成9人死亡，1人重伤。

　　官方回应称，事故发生后，相应分包企业，悉数被逐出深圳市场。

　　另据《大众日报》报道，来自济南市2008年建设系统安全生产事故通报会上的一份统计数据显示，2008年济南市建设系统共发生伤亡事故6 起，死亡7人。6起事故均发生在分包单位。

　　这也引起过有关部门的高度关注。全国各省市，其实也都发布过依法查处违法转分包的相关规定。

　　而就在事故发生前的8月3日，住房和城乡建设部就发布了《关于集中开展严厉打击建筑施工非法违法行为专项行动的通知》(以下简称《通知》)，要求自8月初至10月31日，集中3个月的时间，深入开展严厉打击建筑施工违法行为。

　　记者在这份《通知》里发现，这次为期3个月的集中整治，其重点项目就包括打击违法转分包。

　　更具讽刺意味的是，“上海11·15事故”发生半个月前的10月29日，住房和城乡建设部召开全国建筑安全生产电视电话会议，通报了当时全国建筑安全生产形势和专项督察情况，同时部署下一阶段建筑安全生产的重点工作。住房和城乡建设部副部长郭允冲在这次会上要求，要重点落实领导带班、重大隐患挂牌督办和生产安全事故查处督办三项制度；要严肃整顿规范建筑市场秩序，严厉打击建筑市场中各种违法违规行为；要切实加强安全事故查处工作，真正按照“四不放过”的原则和依法依规、实事求是的要求，严肃查处每一起事故。

　　严打风暴刚刚吹过，三令五申仍绕于耳际，但由层层转包引发的安全事故仍在频繁发生。

　　立法亟待完善

　　但是，国家三令五申显然没有斩断建筑工程中持续发酵的违法转分包行为。

　　作为公开的秘密，工程非法转包近年来大行其道，如上海莲花河畔景苑倒楼事故、都江堰至汶川高速公路董家山隧道瓦斯爆炸事故等。在此前发生坍塌事故的杭州地铁1号线湘湖站工段，事故段中的工人不少是农民工，除了木工，还有钢筋工、凿除工、杂工等。这些不同工种的农民工，分属于不同的承包人。记者还了解到，今年10月，北京首个被责令拆除重建的保障房项目正是因为转包而出现质量问题。媒体报道称，在得知建筑公司承接工程后又将工程转包，监理方曾多次纠正，但没有任何效果。

　　为何转分包“潜伏”这么多猫儿腻？原因在于工程转包内情非常复杂，很难判定。“目前界定非法转分包行为的标准，尚不清晰，这也是为何查处违法转分包行为如此困难的原因。”浙江省政协委员陈焕昌如此解释。

　　这集中体现在《建筑法》第二十八条。该条规定：“禁止承包单位将其承包的全部建筑工程转包给他人，禁止承包单位将其承包的全部建筑工程肢解以后以分包的名义分别转包给他人。”但何谓“全部工程”，语焉不详。

　　更大的难题其实是转分包双方勾结：转分包后，名义施工方依旧可以派项目组入驻，资金亦全部由名义施工方管理，一旦遇到相关部门查处，名义施工方就以“有派出人员、资金纳入管理”为由进行搪塞。

　　“特别是目前的技术分包和劳务分包，已经成为违法分包的幌子，且在错综复杂的利益关系下，违法转分包的查处，就变得越发困难重重。”陈焕昌无奈地说。

　　上海大火凸显违法分包安全隐患

　　□杨 涛

　　违法分包其实早就是建设领域的“老大难”问题，只不过，这次上海大火再次烧出其原形。2007年国家审计署发布第2号审计公告指出，全国34个高等级公路建设项目，其中有的项目被建设单位违规直接发包和指定分包工程17.96亿元，施工单位违规转分包工程达72.39亿元。而据商务部消息显示，非法转包、违法分包已向境外承接的工程蔓延，在国际上造成不良的影响。在今年浙江省政协十届三次会议上，浙江省政协委员陈焕昌提出，目前，建筑工程项目普遍存在的违法转分包行为，在行业内，甚至包括有关管理部门都视为“潜规则”。

　　建设工程的分包是允许的，但是，合法的分包是指承包人将建设工程中的专业工程，或者劳务作业交由具备相关资质的建筑企业完成的行为。它要符合如下条件：一是总承包合同必须是有效合同；二是承包人分包时必须分包给具备相应资质的分包单位；三是分包必须基于合同的约定或取得发包人的许可；四是施工总承包的，建筑工程主体结构的施工必须由总承包单位自行完成；五是分包只能进行一次，不得层层分包。

　　违法分包是不被允许的，违法分包通常具有以下几种表现：将建设工程分包给不具备相应资质条件的施工企业；建设工程总承包合同中未有约定，又未经建设单位认可，总承包方将其专业工程交由其他单位完成；总承包人将建设工程主体结构的施工分包给其他单位；分承包人将其承包的建设工程再分包。像上海这一事件违法分包主要体现就是分承包人将其承包的建设工程再分包，也就是多次分包。

　　很显然，违法分包将留下诸多隐患和导致严重的后果。其一就是让不具备相应资质的施工人能够承揽工程(劳务)，产生安全隐患和事故，上海这一事故就是违法分包、多次分包，导致无证电焊工上岗，从而引发特大火灾；其二，同样由于违法分包让不具备相应资质的施工人承揽工程(劳务)，极易留下质量隐患，甚至是豆腐渣工程；其三，违法分包也容易造成工程款层层拖欠，最终损害农民工的合法权益。

　　违法分包现象的泛滥，当然还有法律规定不完善的问题，比如必须更加明确违法转分包行为的认定标准，规范招投标管理，建立“工程建设不良行为和黑名单”制度，建立企业诚信体系等。但更重要的在于，必须落实监管责任，加大对于监管部门的监督与问责。在上海这次事件中，上海佳艺建筑装饰工程公司作为一个分包商，在安全生产方面明显资质不佳，但就是这样一家企业，还将工程进一步作了层层分包，有关部门却坐视不管。事实上，早在2009年中央就提出用两年的时间开展工程建设领域突出问题专项治理工作，并要求对于发现的转包和违法分包行为，依法加大处罚力度，并追究有关责任单位和责任人的责任。但有关部门仍然怠于监管，导致违法分包，最终酿成大祸。由此可见，违法分包已到了必须出重拳治理的地步了。