中国财政制度的一个最大缺陷，是缺少一个覆盖所有政府收支、不存在任何游离于预算之外的完整统一的公共预算。预算游离于人民的监督，成为少数领导人和财政部门负责人掌握的机密。

　　用预算民主扼住政府权力的“笼头”

　　□邓聿文

　　在很多地方，第二财政早已超过第一财政，这已是公开的秘密。但土地财政占财政总收入的比例，各类研究机构的结论不尽相同，有的说占到三分之一，有的说是三分之二，还有的说是五分之四。以浙江义乌为例，土地财政占财政总收入的95%以上。(法讯网11月26日)

　　如果人们“有幸”目睹浙江义乌北苑街道办事处的办公大楼——现在变为义乌市政府5号楼，定会为其豪华壮观惊叹不已。一个小小的街道办事处，怎么建得起并能被上级政府通过建这样奢华的办公大楼？答案就在于，这一切都是违规的。办公大楼违规扣减企业用地超建，所需资金也违规来自于土地收入。大楼及其配套设施，共耗资1.4亿元，而此前有媒体报道说，大楼整体项目共耗资2.16亿元。即使按1.4亿元，就算把北苑街道办一年的预算收入都用来建大楼，也不够。

　　按照国家有关规定，土地出让收入作为预算外收入，是不能用来兴建政府楼堂馆所的。即使按照如今通行的“潜规则”，土地出让金可挪用来建办公大楼，考察北苑街道办的土地收入来源，其手段亦不光彩。根据报道，北苑街道办把大量的工业用地转化成商业用地，利用下属的几家投资、地产公司私设小金库，使数以十亿计的巨额资金游离于监管之外。北苑街道办现有四家公司，其业务是经营辖区内的土地和物业，“办政府不能办的事”。简言之，用举报者的说法，是“为政府洗钱”。一个有力的证据是，经过四家公司的土地运作，北苑街道办在2004年至2006年短短的3年间，拥有预算外收入14.56亿元，而同期的预算外支出是12.13亿元，是预算内资金的18倍以上。但是，四家公司的资产状况却连年“资不抵债”，由此来看，的确难逃洗钱嫌疑。

　　最近一段时间，一些地方屡屡上演强拆和自焚的惨剧，根源来自于政府的发展冲动。在一些官员的认识里，只要发展，就必须拆迁。现在的问题是，尽管科学发展观倡导了多年，但对于政府及其官员的过大权力，却难有有效的实质性的约束办法。此种情形下，一个可替代的事实也是必须的选择，是在财政体制特别是预算变革上做文章，建立和完善预算体制，实现预算民主。

　　中国财政制度的一个最大缺陷，是缺少一个覆盖所有政府收支、不存在任何游离于预算之外的完整统一的公共预算。我们还存在一个不受预算法制约的庞大的预算外收入，甚至在一些地方，预算外收入不只一层。预算游离于人民的监督，也游离于政府审计部门的监督，成为仅少数领导人和财政部门负责人掌握的机密，这就不单使得腐败有机可乘，而且还严重影响到预算资金的使用效率和人民的福利。就像义乌北苑街道办一样，将土地收入不是用于民生急需的地方，而是用来为政府及其工作人员盖大楼、建住宅。这种一级政府的集体腐败，因为人人有份，不像个体或小圈子腐败一样能够得到查处。因为它的涉及面很广，在地方治理还依赖他们的情况下，上级政府是不会有过大动作的，充其量是将违规建筑没收拍卖，不会有对人员的处理。

　　而实现预算民主，将能有效克服此种个人和集体的腐败。实践也已证明，预算民主具有以下几方面的作用：一是能够规范政府行为，推进依法治国在理财系统中的贯彻落实；二是可以提高政府资金的管理使用效率；三是能减少腐败的滋生，使政府和财税工作人员真正归位到为民服务的宗旨上来；四可以理财的民主化推动整个社会的民主化。

　　就中国的情况而言，建立和确保预算民主，重点和实质是加强人大对政府预算编制、执行情况的实质性审查和批准，增强预算的透明度和民主参与程度，使预算的编制、审批和监督成为一个民主的、公共参与的过程。

　　相对党政领导体制的改革和政治民主化的复杂与敏感，预算体制的改革和民主化可能是现阶段社会震荡最小的民主改革，但效果又是最实在的，因而，具备政府和民间都接受的可能性。事实上，近年来，国家在推进预算民主方面也做了一些工作，有些进步，但速度还是很慢。面对地方政府在土地诱惑前越来越多的违法冲动和乱作为，必须强调，是时候加快建设预算的民主化了。

　　(作者为中央党校《学习时报》副编审)