在全国各地一波又一波展开的户籍制度改革浪潮中，地处大西南的成都亦浓墨重彩地推出了自己的户改方案。

　　11月16日下午，成都市政府召开专题新闻发布会，宣布推出《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》(文中简称《意见》)。

　　成都版户改方案甫一出炉，即引起巨大反响，被外界评价为“迄今为止最彻底的国内户籍改革方案”。

　　本报记者 邓全伦 刘小童 发自成都

　　面对满屋子的媒体记者，担任新闻发言人的秦代红显得有些紧张。作为成都市统筹委副主任、成都户改方案的草创者之一，他十分清楚手中这份《意见》不一般的分量：到2012年，成都全域将实现统一户籍，城乡居民可以自由迁徙，并享有平等的教育、住房、社保等基本公共服务和社会福利。

　　“成都户改的愿景是，彻底消除户籍管理的城乡二元结构，彻底消除隐藏在户籍背后的身份差异和基本权利不平等，让户籍回归管理人口信息的本来面目。”秦代红说，这意味着在成都，“农民”这个称谓将不再是身份的象征，而仅仅是一种职业。

　　双向自由迁徙

　　成都版户改方案(《意见》)，从2008年就开始酝酿起草。据秦代红透露，起草过程得到了包括茅于轼、周其仁、倪鹏飞在内的众多专家学者的关注，并提供了智力支持。

　　调查表明，长期以来，计划经济时期形成的“二元化”户籍管理制度，使得城乡居民之间存在权利和福利差异。秦代红称，这些差异表现在：

　　农村失业劳动者和进城务工农业劳动者难以享受就业援助扶持政策；社会保险政策虽已惠及非城镇户籍人员但其享受标准较低；农村住房困难对象尚未纳入住房保障体系；城乡居民“三无”人员供养标准和最低生活保障水平差距较大；独生子女父母奖励政策尚未实现城乡全覆盖；城乡公共教育资源配置还存在不均衡现象等。

　　因此，在此次户籍改革中，成都市政府考虑得最多的就是城乡居民的权利和福利差异问题，并从机制体制创新上提出了12条具体措施来破解。

　　按照《意见》，成都市将首先破除长期以来束缚城乡居民自由迁徙的制度障碍，全面建立户籍、居住一元化管理的体制机制。

　　《意见》确定，随人口自由流动，户籍也跟着自由迁徙，以实现户口登记地与实际居住地的一致。城乡居民凭合法固定住所证明进行户口登记，户口随居住地变动而变动，享受户籍所在地基本公共服务和社会管理权利。

　　改革勾画的图景是，不仅农村居民可以迁徙到城镇，城镇居民也可以选择到农村定居，城镇居民和农村居民自由迁徙不再受任何限制。

　　“双向自由迁徙是成都户改的创新之举。”在中国社会学会名誉会长陆学艺看来，现行的户籍制度不仅把农民拦在了城外，也把城市居民拦在了城内，“成都提出实现城乡双向自由迁徙，这一点想得很周到，体现了城乡居民权利的对等。”

　　而在鼓励农民进城的基础上，成都市明确规定：农民进城不以牺牲承包地、宅基地等财产权为代价，即农民可以带产权进城，就业、参加社保不以丧失承包地为前提；不愿进城者，同样享受政府提供的基本公共服务、社会保障和社会福利等。

　　对此，秦代红给予了一个形象说法：农民非但不是“光脚”进城，反而是穿着“风衣”进城；城镇居民可以自由下乡，享受田园风光。

　　但因土地承包权等农村产权确权后，保持长期不变，城镇居民迁往农村将只享受基本的公共服务和公共资源，而不能分得土地和宅基地。

　　与全国其他省市掀起的户籍制度改革相比，成都的创新之处还表现在，主要着眼于破除长期附着在户籍上的城乡权利不平等，以实现统一户籍背景下享有平等的教育、住房、社保等基本公共服务和社会福利。

　　秦代红称，2012年底前，成都将建立以身份证号码为标志，集居住、婚育、就业、纳税、信用、社会保险等信息于一体的公民信息管理系统，“‘农民’这个称谓将不再是身份的象征，而仅仅是一种职业。”

　　同时，《意见》提出，到2010年底前，成都将已有的非城镇户籍从业人员综合社会保险并入城镇职工社会保险，无论是城市或者农村居民，都将统一适用城镇的社保以从根本上实现城乡社保的公平。

　　成都市住房保障体系概念还首次从“城镇”延伸到“城乡”。《意见》表示，2012年要按区(市)县分别建成统一的城乡住房保障体系，将符合住房保障条件的家庭，统一纳入城乡住房保障体系，以廉租住房、公共租赁房、经济适用房以及租房、建房补贴等方式解决其住房困难。

　　此外，2012年底前，成都市还将建立城乡统一的就业失业登记救援制度，统一的中职学生资助政策，以及城乡统一的退役士兵安置补偿和城乡义务兵家庭优待政策等。

　　户改七年路

　　在秦代红看来，成都市此次户籍制度改革是“水到渠成”之举，积聚了成都市城乡统筹改革的七年实践之功。

　　从2003年开始，成都市率先在国内进行统筹城乡的“自主改革”。2007年，成都和重庆一并成为全国统筹城乡综合配套改革实验区，目的就是为解决“三农”问题探路。

　　此次户改方案出台前，通过各种制度性改革，成都基本上打破了城乡二元对立的局面，为最终实现城乡居民在享受平等权利基础上的自由迁徙创造了条件。

　　在教育方面，为了补齐城乡教育差，成都3年投入9个亿，在全域成都建了410所标准化学校。社保方面，成都建立了农民养老保险制度、城镇居民养老保险制度、非城镇从业人员综合保险制度；率先在全国将新农合、城镇居民基本医疗保险、市属高校大学生基本医疗保险合为一体，实现了城乡居民医疗保险制度一体化。

　　2008年，成都市在全国率先展开农村产权制度改革。通过对农村土地确权，明晰了农民的财产权，通过建立农村产权交易制度，让包括土地承包经营权在内的农民的财产有了流动转让的权利。

　　“这使得生产要素开始逐渐实现自由流动。”成都市社科院副院长陈家泽说，只有确定了农民对土地等财产的权利和实现财产的可流转，农民才能真正从土地上解脱出来，进入城市。

　　2009年7月，成都村级公共服务和管理体制改革更是在全市铺开，把村级公共服务经费统一纳入财政预算，将公共资源配置水平进一步缩小，使成都公共服务水平落差逐步“找平”，曾经巨大的城乡鸿沟正渐渐弥合。

　　而另一个不容忽视的事实是，伴随着统筹城乡的实践，成都此前早已进行了四次大的户口政策调整。

　　2003年，成都取消入户指标限制，以“准入条件”代替“入城指标”，只要在学历、发明、特长、贡献等方面满足一定的条件，就可以在成都市区落户。在全程参与了成都户改的成都市经济发展院院长阎星看来，用“准入”代替“指标”，是户籍管理计划体制的第一次破冰。

　　2004年，成都打破沿袭数十年的二元户籍登记制度，取消“农业户口”和“非农业户口”性质划分，统一登记为“居民户口”。历经两年才完成的这项“一元化”户籍登记工作，将651万“农业户口”在户籍本上转为“居民户口”。据阎星介绍，当时成都市的经济适用房已经向农民开放，他们可以购房入城，但前提是“必须自愿退出原农村宅基地”。

　　2006年，成都再次深化户籍制度改革，降低入城门槛，实现本市农民租住统一规划修建的房屋且居住1年以上可入户。

　　2008年4月，成都再次下调准入条件，实现本市农民在市区租住成套私人住宅即可入户。取消了“统一规划”和“租住时间”的限制，进一步打破了由货币筑起的阻碍农民向城镇转移的壁垒，使中低收入的农民工也能以较低成本入户。

　　阎星表示，成都在2003年至2008年间推行的户改，还一直是在“登记”和“准入”的框架下进行的，虽打破了户籍管理的计划机制，但仍未实现真正的自由迁徙，城乡之间依旧存在着多多少少、高高低低的“门槛”。

　　2010年11月宣布的这次户改，则彻底破除了城乡居民身份差异，真正统一户籍，以实现居民自由迁徙。秦代红不无感慨地说：“我们的改革，始终是围绕着怎样让所有的城乡居民都能够活得有尊严、满足所有城乡居民都能够过上更美好生活的原则进行的。”

　　所谓的尊严，就是城乡居民平等享受各项基本公共服务和参与社会管理的权利。“但这并不意味着农村的马路要修得跟城里一样宽，”秦代红解释称，强调“基本”两个字，就是“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。

　　配套改革定成败

　　发布《意见》，仅是成都本轮户改的“序曲”。目前，成都市政府各相关部门按照职责分工，正在制订具体实施意见，以构成完整的配套制度体系。

　　阎星透露，在《意见》公布前，成都市政府组织人员进行了广泛调研，向各界征求意见，也对此项改革进行了风险评估，全市40多个政府部门都参与了讨论。

　　风险评估涉及到城市承载能力、社会保险制度、公共卫生服务体系、教育资源配套等诸多方面。尤其是地方财政的可持续支付能力，以及一旦农村人口大规模进城有可能引发的社会隐患等等。

　　成都此次户改，在住房保障、社会保险、就业、政治权利和民主管理权利等方面强调了城乡平等，突破了曾经阻碍“户改”前进的“硬骨头”。但阎星坦言，方案一旦实施起来，仍面临重重挑战。

　　“成都这次推进全域城乡统一户籍改革，本在成都城乡统筹改革的计划和目标之中。”阎星说，户籍制度和土地制度的改革则是城乡统筹改革中最难攻克的两个环节，“因此，成都推行户改也意味在城乡统筹改革上步入深水区”。

　　目前，成都全域拥有500万以上的农业人口。阎星表示，要让这些农民进城，或者实现城乡居民平等享受各项基本公共服务，首先需要政府投入庞大的资金来解决。

　　“在方案制订时有估算，一个人大概15万，成都500万农民就要7500亿。2009年成都财政收入387.5亿元，政府不吃不喝也要20年。”阎星表示，这笔庞大的改革成本单靠政府投入，远远不够。

　　成都大学城乡协调发展研究中心研究员吴建瓴则认为，成都市这次户改方向肯定是对的，但关键是细节、管理上如何落实和操作。他亦表示，政府能否承受住农民进城之后的压力，也将决定户改成败，特别是教育压力，2001年郑州就是因为对城市教育承载力估计不足，最终导致其户籍改革陷于困境。

　　事实上，《意见》一出炉，就引发了学生家长们的大讨论。按规划，成都市2011年将全面解决义务教育阶段学生按户籍所在地就近入学、公平就学。一旦实现了全域成都内自由迁徙，则意味着农村居民在城市租房就可落户市区，享受就近入学的待遇。因此家长们纷纷担心，城区名校可能会越来越挤，学位越来越紧张。

　　而成都中心城区的教育承载力已明显不足。今年8月，成都市大部分小学门口，家长们彻夜排队等候报名；不少家长因孩子报不上名而围堵聚源路小学，“跪求”教育局。更有家长因孩子没有分配到省实验中学，到教育部门“抗议”。

　　成都市教育局正在制订与户改配套的政策，目前尚处于研究阶段，他们拒绝透露其中细节。但该局负责人坦言，家长们所担心的问题正是政策制订过程中的难点。

　　此外，我国户籍管理制度相关法律法规调整更新的滞后，也将是成都推进户籍制度改革面临的现实难题之一。相关专家称，过去七年来成都户改上的“先行先试”，实际上已多处突破现行户籍法规，此次农民“无条件”进城，更是在原法律文本下无法想象的。

　　“这些户籍管理法律上的空白点，都需要在此后的配套制度设计中进行突破和完善。”成都市公安局治安防范人口管理处处长马力说。