《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》(下简称《征求意见稿》)今年1月29日向社会公开征求意见以来，暴力拆迁引发的恶性事件仍然频发。新拆迁条例缘何“难产”？它能否包治拆迁百病？带着这些问题，前不久，半月谈记者对北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安、中国政法大学宪政研究所主任蔡定剑两位专家进行了专访。

　　记者：暴力拆迁为何高烧不退？

　　姜明安：《征求意见稿》公开征求意见后，一些地方征地、拆迁更加“急迫”，手段也更加隐蔽。拆迁热的根本原因是部分地方将土地出让金作为重要的财政收入来源，陷入“土地财政”的泥潭。

　　蔡定剑：不但要“拆”，而且要把人家“迁”走，这是拆迁问题的根源。其他国家称为城市复兴、城市改造、城市重建，是在这个地方使它重新复兴起来，中国则要把它拆走。

　　拆迁热背后首先是强烈的利益驱动。政府通过强拆，以低价补偿取得土地，然后高价出让给开发商，从中获取“剪刀差”收入。二是政府的政绩观出现偏差。一些地方政府认为，老百姓从平房搬进楼房，城市面貌变“洋”了，就是经济社会发展了，而根本不尊重老百姓的选择权。

　　记者：新条例为何依然“难产”？

　　蔡定剑：地方政府从拆迁中获得大量财政收入，取得不少经济利益。《征求意见稿》出台后，一些地方政府的态度出现反弹，拆迁利益链上的其他获益者也极力反对。这种利益的博弈是新拆迁条例的制定处于“胶着期”的重要原因。

　　新条例出台还面临一个困难。我国立法法第八条规定，有关征收非国有财产的事项只能通过法律规范。法律只能由全国人大及其常委会制定，条例属于行政法规，是效力低于法律的下位法。

　　姜明安：原以为新拆迁条例有望在今年上半年就出台，但至今没动静。最近在北京举行的“促进《城市房屋拆迁管理条例》废旧立新学术研讨会”上，许多与会学者认为，有关部门不能老一声不吭，至少应该告知公众立法中存在哪些难题、有何解决办法、新法大致何时能出台。

　　新法难以出台，除了地方政府、开发商极力反对外，原因还有：一是目前发生在城乡接合部、郊区乃至农村的征地、拆迁大幅增多，而城乡接合部、郊区农村的土地属于集体所有，新条例定位于规范“国有土地上房屋征收与补偿”的法律关系，其调整范围解决不了现在最广泛、最急迫的问题。二是《征求意见稿》有关危旧房改造规定中的比例问题各界争议较大。《征求意见稿》规定“90%以上被征收人同意进行危旧房改造”等规定，有些人认为少数人权利未得到充分保护，有些人则认为比例过高、难以操作。三是对《征求意见稿》中有关公共利益的规定，引发广泛的争议。《征求意见稿》采取列举的方式严格限定公共利益的范围，有些人认为这种“列举式”的限定过于严格，应当采取“定义式”的规定，留给地方政府较多一些自由裁量权；而有的人认为应当更严格限制公共利益种类，防止地方政府曲解和扩大公共利益条款的外延。

　　记者：如何解决这些立法难题，让拆迁法规更加系统、完善？

　　姜明安：一是应明确区分和界定直接的公共利益与间接的公共利益。“直接公共利益”是指那些与公众福祉、国计民生直接相关的利益，如军事设施、公共交通、公用事业等。“间接公共利益”是指其最终目的虽与公共福祉相关，但其中掺杂着商业利益，如旧城改造、城中村改造，以及为改善当地经济、提升城市公共服务水平、增加当地就业和税收而进行的开发建设。对涉及直接公共利益的征收，立法可允许强拆，但应当对直接公共利益采取列举式规定，严格限定其种类和范围；对间接公共利益的征收，必须有严格的程序制约，如听证、票决等，一般情况下不允许强拆。对间接公共利益征收的种类和范围，可采取列举加兜底条款。

　　二是解决补偿过低的问题。一方面确保房地产价值评估机构的中立性，最好在全国范围内选择，并征得被拆迁人的同意。另一方面确保补偿标准的公正性，应按“房价＋地价”补偿。此外，还应完善对补偿方案不服的法律救济程序。法律应推动多元化补偿机制，包括货币补偿、房屋产权调换、产权入股等方式，解决被拆迁人未来生活出路问题以及让被拆迁人享受到土地溢价的收益。

　　蔡定剑：应按照宪法和立法法的规定，由全国人大出台《强制征用法》或《强制购买法》，系统地规定在哪些条件下才能征收、征用，为公共利益受到利益损失者应得到何种补偿。

　　记者：新拆迁条例如能顺利出台，能否有效遏制暴力拆迁？

　　姜明安：按有关部门目前的立法思路，新拆迁条例的出台只能部分解决市区的拆迁问题，要解决城乡接合部、郊区乃至农村的征地、拆迁问题，还应修订、完善相应的土地、规划等其他法律、法规。

　　第一，不能只搞新拆迁条例，而应当修改土地管理法，系统解决集体土地上房屋征收与拆迁的问题。集体土地可不经过政府征收，而让农民直接与开发商交易。同时，为了防止农民随意出让土地，确保耕地“红线”，政府可通过严格、强制性的规划控制建设用地规模。此外，国家还可开征农村集体土地出让税，作为城镇公共设施的建设资金。

　　第二，新拆迁条例对公共利益做出界定后，还要防止对公共利益的滥用。不是只要公共利益需要就可以征收和拆迁。即使是公共利益拆迁，也要考虑如何使其损失最小，如何与其他利益平衡协调。对公共利益应按照“平衡原则”、“比例原则”、“损害最小原则”加以规制。

　　第三，从规划阶段就开始完善认定公共利益的程序，充分保障利益相关者的参与权和知情权。现在，一些地方政府修改城市规划比较随意，一任领导搞一套规划，领导说了算，公众却很少参与。城市规划必须由地方人大审议，必须公开讨论和征求公众意见，必要时通过听证会进行质证和辩论，保证不同利益群体在公正的平台上平等博弈。

　　蔡定剑：我们仅仅把拆迁的正当法律程序简单化为《城市房屋拆迁管理条例》。拆迁的正当法律程序应该有三个基本阶段：第一阶段是规划，第二个阶段是规划许可，第三个阶段才是征收、征用。

　　我们现在出现的拆迁问题，源头在规划。如果不在规划阶段理顺关系，那么，后面阶段出现“推土机前的抵抗”是不可避免的。因为公众没有参与前面两个过程。

　　首先是修改现有的城乡规划法，来解决一个城市地方的空间利益的分配。建一个商业区、金融区，还是住宅区，一定要在规划阶段就厘清这个开发项目的规划是公共的还是商业性的。而目前，如何规划、谁在规划等问题，公众都不知道。群众被规划了。

　　其次应制定《规划许可条例》，确定开发、建设，必须经过规划许可程序。开发商从事项目开发，一般需要拿到“五证”，现在谁也搞不清楚开发商的五证是怎么拿来的。因此，开发商取得“五证”的过程应当公开、透明，还要填补听证程序缺失的漏洞，让利益相关者通过听证程序参与其中。(注：此为蔡定剑教授今年11月22日去世之前，半月谈记者对其所作的专访 《半月谈内部版》2010年第12期/记者 张钦 王海鹰)