《瞭望》文章：应对“天变”的立法破冰

　　在全球气候最敏感区域之一的青藏高原诞生并实施我国第一部应对气候变化的地方政府法规，不仅向国际社会展示了中国负责任的大国形象，也使得中国老百姓的生活在法律层面上因为气候变化而改变

　　文/《瞭望》新闻周刊记者马勇

　　坎昆会议召开之时，在操作层面上具有“破冰”意义的中国第一部应对气候变化地方政府法规——《青海省应对气候变化办法》亦颁布实施两月。该办法是2007年国务院发布《中国应对气候变化国家方案》以来，我国在构建应对气候变化法律体系中最重要的成果之一。

　　回顾这一法规诞生的背景、两个月来的实施效果，有助于进一步明晰和校正中国应对气候变化的法制化进程。

　　首部应对气候变化地方立法

　　据青海省气象局的监测研究，1961年到2008年的47年中，青海省年平均气温呈明显上升趋势，升温率为每10年0.35℃，明显高于全球0.13℃和全国0.16℃的升温率。

　　在全球气候最敏感区域之一的青藏高原诞生并实施我国第一部应对气候变化的地方政府法规，被视为向国际社会展示了中国负责任大国的形象，也正式宣告了中国老百姓的生活真正在法律层面上因为气候变化而改变。

　　接受《瞭望》新闻周刊采访时，青海省气象局副局长王莘介绍，生态地位极为特殊的青藏高原日益成为我国乃至全球气候变化的关注焦点。今年夏天是青海省有气象记录以来最热的一个夏天，青海多个地方均创下了新的最高气温历史极值。而且，青海气候未来还将有进一步增暖的趋势。以变暖为特征的气候变化不仅改变了青藏高原的自然生态环境，也改变了人们的生产生活。

　　受气候变化和人类活动共同影响，位于青藏高原东部的青海省境内近年来出现了冰川退缩、冻土融化、湿地萎缩、土地沙化和水土流失等一系列生态环境问题，并越来越显著地影响到这一地区乃至中国和相关国家地区的可持续发展和人们的生产生活。

　　中国气象局政策法规司司长王志强表示，作为青藏高原两个主要省级行政区之一的青海省是长江、黄河、澜沧江的发源地，分布有众多生态功能区，被称为“亚洲水塔”、“地球之肾”，也是中国乃至全球气候变化的“敏感区”和“启动区”。从这个意义上讲，青藏高原在全球应对气候变化工作中具有重要的战略地位。办法的出台和实施，将从法制层面进一步提升青藏高原应对气候变化的能力和水平。

　　“而从全球范围来看，应对以变暖为特征的气候变化，已是全人类和国际社会共同面对的迫切问题和挑战。”王志强说。《青海省应对气候变化办法》的出台和实施，是我国政府应对气候变化工作法制化的一个标志，也是2007年国务院发布《中国应对气候变化国家方案》以来，我国在构建应对气候变化法律体系中的一个重要成果。

　　政府是应对气候变化的责任主体

　　应对气候变化是系统工程，需多种措施综合实施。王志强分析，其中，法律、法规具有基础性作用。作为我国第一部应对气候变化的地方政府法规，《青海省应对气候变化办法》的一个显著特点就是明确了气候变化的责任主体。

　　本刊记者了解到，该办法规定，县级以上人民政府是应对气候变化的责任主体。县级以上人民政府应当组织、协调解决本行政区域内应对气候变化的重大问题，督促辖区内落实应对气候变化工作目标和措施。

　　谈及此，青海省人民政府法制办副主任贾小煜介绍，按照办法规定，县级以上人民政府应当建立健全推动绿色发展的政策体系，加大绿色投入，在全社会树立和强化绿色生产、绿色消费的理念。同时，办法还对适应气候变化的主要措施、减缓气候变化的主要工作内容、应对气候变化的保障措施进行了明确。

　　贾小煜表示，该办法虽然是一个综合性法规，但其与国家的行政立法、环境保护、工业产业、财政、税收等方面的专项法律是对接的。这也就是说，如果相关政府和工作人员在执行该办法中出现失误，那么将根据出现的失误，寻求相关专项法律规定进行问责。

　　王志强介绍，近年来，在应对气候变化体制、机制建设方面，不少地方还存在部门职责不清，权利、义务不明，统一协调的应对机制、持续稳定的投入机制还不健全，预测报告、预测意见权威发布渠道尚未法定化等诸多问题。“通过加强立法对政府应对气候变化的职能进行规范，是提高政府科学应对气候变化工作能力的一个重要基础性工作”。

　　厘清公众的权利和义务

　　“《青海省应对气候变化办法》也明确了应对气候变化是公众、是我们每一个人需要参与的百姓事，这是首部应对气候变化的地方政府法规所具有的另一个重要意义。”王志强说。

　　据了解，办法规定，应对气候变化机制为“政府引导、部门合作、推进企业行动、全社会共同参与”。

　　同时，县级以上人民政府在编制土地利用总体规划、城乡规划、环境保护规划、生态保护建设规划、水资源规划和水土保持等规划时，除了征求有关单位、社会组织、专家学者、气象部门的意见外，还要征求公众意见，并进行科学论证，充分考虑气候变化对经济社会发展的影响。

　　该办法还涉及到了农牧民生产方式。青海省将坚持以草定畜、控制草原载畜量，扩大森林覆盖率、发展碳汇林业，遏制生态环境退化，增强农田、草原和森林的碳汇功能。

　　而在老百姓生活方式等方面，按照办法中的规定，政府等相关部门要帮助农民提高秸秆综合利用技能，禁止露天焚烧秸秆和其他烧荒活动，并在农村牧区推进改水、改厕、改圈工作，以提高粪便处理和沼气利用普及率；教育部门应当将应对气候变化的相关知识纳入中小学教育教学内容，使气候变化教育内容成为公民素质教育的组成部分；政府等相关部门要运用市场机制引导居民用户使用节能产品，等等。

　　王志强指出，有关公民教育和老百姓生产、生活方式等方面的内容以往在我国的一些产业政策和社会舆论导向中虽有所体现，但在操作性较强的地方政府立法中却是首次明确。可以说，我国老百姓的生活在法律层面上将因为气候变化而开始真正改变了。

　　“目前，我国应对气候变化工作最迫切的任务就是构建符合国际、国内实际的应对气候变化法律体系，国家有关部门和不少地方正在加快这方面的立法工作。相信今后我国应对气候变化工作不仅会越来越有法可依，而且也会引导老百姓更科学、和谐、绿色地开展生产、生活。”王志强说。

　　“办法”实施两月观察

　　“《青海省应对气候变化办法》颁布实施两个月来已经产生了社会反响。这部法规有效提升了社会公众对应对气候变化工作的重视和意识。”王莘说。

　　王莘告诉本刊记者，两个月来，青海省各级地方政府在该办法的带动下，在工作中更显著地体现出对气候变化规律的尊重以及对气候资源科学合理的应用。

　　以玉树地震灾区的重建工作为例，重建工作伊始，气象部门首先对玉树地区的气候资源进行了全面、科学评估，受灾群众新居建设、重大基础设施布局、建筑技术应用、灾区产业规划等重基础工作全部建立在气候资源的全面、科学评估基础上，力求实现气候资源的可持续、科学利用。青海省内其他地方和政府在上项目、干工程、推进节能减排放工作时也益发体现出应对气候变化的责任意识。

　　据了解，作为应对气候变化的地方政府立法，该办法亦引起了国内兄弟省市的高度关注，安徽、浙江等省先后派专人赴青海省有关部门了解该办法的立法情况。目前，除了全国人大将应对气候变化列为立法工作重点外，国内多个省、区、市也正在着力加快推进应对气候变化地方立法工作。

　　“相比于国家大法，应对气候变化地方立法应当更加体现可操作性和约束力。”青海民族大学法学院教授张立说。专注于环境法研究的张立是青海省会西宁市政府法制办的立法咨询专家。

　　他认为，虽然实现了立法突破，但该办法还缺乏体现法律强制力和约束性的责任条款。办法与国家的行政立法、环境保护、工业产业、财政、税收等专项法律实现了对接，能够寻求相关专项法律规定对相关政府和工作人员在执行办法中出现的失误进行问责，但这种问责还很笼统，难以对出现失误的责任主体进行具有强制力和约束性的法律责任追究。这将是我国今后应对气候变化立法应着重探索和加强的方面。

　　此外，张立还认为，今后我国应对气候变化立法中还应当进一步体现市场调节机制的引导作用。

　　“拿烧荒和露天焚烧秸秆来说，法律既然禁止农民这样做，就要从另一个方面找出解决这些问题的途径。这其中，就可以借助市场调节机制。在应对气候变化法律中，可以明确体现市场导向，政府可对解决这类问题的部门和个人提供资金、政策扶持，鼓励科研机构和企业研发绿色新技术、变废为宝，进而进行市场化运作形成产业。”

　　王莘则认为，应对天气变化虽然政府是责任主体，但政府应发挥的作用是主导而不是包办，也无法包办。如何通过立法进一步有效调动每一个人，增强社会公众应对气候变化的责任意识和参与意识，这也是中国应对气候变化工作步入法制化需要迫切解决的一个重大课题。□