进入21世纪，多数发达国家的学前教育经费占公共经费的比例是6%～8%，中国仅为1.2%；再以生均经费指数衡量学前教育投入，经合组织国家平均指数是18，中国仅为2.7

　　文/《瞭望》新闻周刊记者周大平

　　中国的学前教育正受到中央政府的高度关注。11月初，先是国务院总理温家宝到北京两所幼儿园就发展学前教育问题进行调研，紧接着是国务院常务会议专题研究当前发展学前教育的政策。

　　11月21日，国务院印发了《关于当前发展学前教育的若干意见》，指出“学前教育仍是各级各类教育中的薄弱环节，主要表现为教育资源短缺、投入不足，师资队伍不健全，体制机制不完善，城乡区域发展不平衡，一些地方‘入园难’问题突出”，“发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性，努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系，保障适龄儿童接受基本的、有质量的学前教育；必须坚持政府主导，社会参与，公办民办并举，落实各级政府责任，充分调动各方面积极性”。

　　此前的11月20日是国际儿童日。从1990年起，联合国发起成立的这个纪念日，旨在促进儿童保护、福利和教育等事业的发展。“受教育权是21年前联大通过的《儿童权利公约》中提出的儿童享有的四大权利之一。”国务院妇女儿童工作委员会儿童工作处处长宋文珍认为，发展学前教育是完善儿童保护体系的重要环节，学前教育的价值取向应该建立在保护儿童权利的基础上。

　　定位偏移

　　今年3月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(下称《规划纲要》)第二轮征求意见期间，收集到上万条意见建议，其中涉及学前教育领域的就超过四成，一些参与制定者不禁感叹：“这个问题一夜之间变得突出。”有专家分析，这种感叹的背后，是学前教育多年不被重视，甚至从未有过系统规划的事实。

　　许多城市的学前教育日益供不应求，这在坊间被概括为“入园难，难于考公务员；入园贵，贵过大学收费”。做了几十年教育研究的中央教育科学研究所研究员高峡，对于整个学前教育的现状深感痛心。她说：“这个问题是多年积累后的集中爆发。”

　　学前教育的上一个拐点始于2000年，当时在农村税费改革和国企改制的背景下，国务院发文对以公办园为示范，以社会力量办园为主体的办园体制予以确认。从此失去政府保护的学前教育呈现了连续的大幅度滑坡，国有企事业单位办园和国有公办园的数量急剧萎缩，到2003年，公办园数从1999年的18万所锐减到11万所，致使在园儿童数跌至改革开放以来的谷底。

　　北京师范大学教授、中国学前教育研究会会长冯晓霞说，上述文件中提出2007年学前三年入园率要达到55%，实际仅为44.6%，相当于发达国家1970年的水平。此后国务院批准的“十一五”国家教育发展规划中再次提出2010年要达到55%，然而据官方公布的数据，2009年我国这一指标只有50.9%。

　　据北京大学教育财政研究所刘云波博士的相关研究，进入21世纪，多数发达国家的学前教育经费占公共经费的比例是6%～8%，中国仅为1.2%；再以生均经费指数衡量学前教育投入，经合组织国家平均指数是18，中国仅为2.7。有学者称，在中国，无论是国家的财政投入，还是公办园数量，都呈不可遏制的减少之势，这个因定位偏移而出现的下滑拐点使学前教育经历了倒退的十年。

　　就在国内许多地方把一批又一批积累丰、师资优、国家投入有保障的公办园拍卖给市场时，许多国家已经把学前教育的财政投入作为促进社会经济发展的重要手段。国外大量的实证研究表明，学前教育不仅有利于幼儿的自身发展，而且对幼儿的家庭乃至整个社会都有促进作用。这一反差，又引发国内各界对学前教育是否应该回归公益的讨论。

　　“绝对不要高估低收入群体的经济承受能力”，冯晓霞说。2008年暑假，她在四川震区尝试做了一个流动幼儿园，争取到一个基金会对每班各捐助了一万元的设备。开学时她把幼儿园整体移交给当地政府，很多家长乘兴带着孩子前往报名，结果大约有一成的家长含泪带着孩子离开，因为一个月收费320元。本刊记者在北京昌平区的一个月收费200元的民办园也看到类似的场景：中午时分，有不少奶奶辈的家长来接孩子回家用餐，她们说这样每月就可以少交100元。

　　高峡赞同把学前教育定位为社会公共事业的一个组成部分，认为大众所期盼的公办园的公益性，迄今在国内还没有很好地体现出来，因为它对城市群体高额收费。而在农村，除了乡镇政府办的中心园外都是民办园，绝大多数孩子也享受不到所谓公办园的公益性。她强调：“在新的历史背景下，一些地方政府不应继续混淆公办和公益的概念了。那种把问题都归于民办园，把功劳都归于公办园的认识，是一个误区。”

　　“稀缺化”与“贵族化”

　　早在数年前，北京市政协的一份专项调研就发出警示：“本市现有的幼教资源，仅能满足近3年出生幼儿入园需求的50%。”在教育资源相对集中的许多城市，公办园“稀缺化”和收费“贵族化”的问题愈益凸显。

　　幼教专家、北京师范大学教授张燕认为，目前有限的财政投入基本上都给了公办园中的示范园，由这种把财政投入给“小众”的不公平导致的“入园难”，民间称之为“优质资源‘特权化’”。政府只有使公办园具有补偿低收入群体的功能，保证学前教育的公益性，“入园难”才可能得到解决。

　　各地统计出生人口的曲线是由一个个的“峰”与“谷”连接的。根据人口变动的轨迹未雨绸缪地作出相应的安排，并非政府一系列工作中难啃的“硬骨头”。可是，面对扎堆出生的“奥运宝宝”，面对与日俱增的农民工随迁子女，许多地方政府尚无权宜的应对之策。前不久，北京市政府表示“未来5年将投入50亿元，新增公办幼儿园118所，改扩建幼儿园300所”，然而，对于那些需要马上入园的宝宝而言，这个转身又怎能解得了“近渴”呢？

　　“到2020年，普及学前一年教育，基本普及学前两年教育，有条件的地区普及学前三年教育”，这是《规划纲要》对作为“短板”的学前教育的规划目标。有评论称，这个保守的发展思路，为学前教育多年得不到政府足够重视的事实又添了一个例证。

　　上海是一个例外。“十一五”期间，上海全市新增了幼儿园400多所。目前上海已有公办园784所，民办园327所，公、民办园接纳的儿童数之比约为4:1。3～6岁适龄儿童入园率超过了98%，只要家长愿意，随时可以在公办园给孩子找到一席学位。

　　当年一些地方纷纷以改革的名义把一批又一批公办园推给市场时，上海凭着“学前教育是社会公益性事业，应作为基础教育的组成部分”的认识，将政府的责任承担至今。尤其是针对非上海户籍适龄儿童迅速增长的态势，上海已多年尝试由政府向民办幼儿园购买“学位”，鼓励兴办规范的、收费较低廉的三级民办园或“看护点”等办法，有效补充了公办学前教育资源。

　　上海市教委副主任尹后庆介绍，现在的幼儿园人数还在增加，在2009年比2004年在园人数增加8.8万的情况下，生均建筑面积却从8.3平方米增加到10.91平方米。前几年的工作为上海迎接“十二五”学前教育的入园高峰作了很好的铺垫。他说：“我们通过一系列举措不断扩充学前教育资源，已经形成了以公办为主、民办为辅共同发展的格局。”

　　隐含近忧

　　“学前教育必须实行政府主导的命题，是国家教育《规划纲要》中确定的。”21世纪教育研究院院长杨东平认为，政府主导说起来容易，真正实现是非常难的。目前的学前教育有两大隐忧，一是受前些年产业化的影响，学前教育被毫不留情地推向市场。二是这两年学前教育供应不足，政府又开始轻车熟路地大包大揽，尤其在城市的中心区。所以，没有体制创新和制度创新是不可能根本改变学前教育困境的。

　　在《规划纲要》制订时，不少人提出把义务教育制度前移到学前教育的方案，最终没有被《规划纲要》采纳。“前移方案”的基础是认为义务教育的问题已经解决，所以政府可以把更多的钱投到学前教育。杨东平说，其实“已经解决”是不存在的，所谓99%的普及率只是一个假象。如果很多农村地区实行的是一种没有质量的教育，只是通过变化数字来产生某种轰动效应，那是没有任何实际意义的。包括农村初中的辍学率到底是多少？前两年有关方面抽样调查了六个省，结果是43%。这就是整个义务教育的现状，“拆东补西”式的低水平，脆弱得经不起检查。

　　政府不可能包揽学前教育，又如何实现政府主导？杨东平认为，首先，政府必须不断扩大公共服务范围、层次和责任，把学前教育纳入政府的公共服务中；其次，大量的小区配套，如果由开发商主导，必然会出现很多天价幼儿园。政府只有从一开始就把幼儿园控制在自己手里，就能以低价出让给办学者，也可以像上海浦东新区那样通过购买服务的方式办公办园。

　　综合未来十年幼儿人口发展数量，以及一般的建园标准，高峡算了一笔账：如果满足所有幼儿入园，政府每年必须投入190多亿元，而现在只有102亿元。因此，她认为倡导多元、扶持民办，是保障更多孩子享受基本学前教育的唯一途径。这需要政府转变投入方向和投入方式。美国的学前教育投入是给低收入群体，让中产阶级选择民办园，而国内以往的锦上添花式投入，则只能使弱的永远得不到经费。只有多条腿走路，才可以满足不同的教育需求。

　　高峡还指出，农村乡镇地区发展幼儿园也存在一定误区，“不要想着中心园能解决一切问题。目前很多中心园都号称办成示范园，有点像义务教育的示范校，实际上等同于重点园。这样，不仅不会起到对农村孩子普惠的作用，相反可能会使供求矛盾更加突出。”

　　“因地制宜，降低门槛，从实际出发解决问题非常重要。”杨东平说，农民工进城后的一个基本需求就是有个地方帮助看护孩子，自己可以放心出门打工。政府满足不了这个需求，又限制简易园的存在，必然会有“黑园”乘虚而入。作为民间组织的“西部阳光农村发展基金会”，在甘肃和宁夏农村办的每月收40元的简易园，为农村孩子提供了基本的“粗茶淡饭”式的学前教育。如果政府坚持理想的办园标准，在培训机构、培训面积、注册资金方面都设置很高的门槛，这样的简易园就不可能存在，也不可能解决入园难。

　　2009年，网上公布的广州9家市级机关幼儿园共获得年度财政补贴6000万元，一度遭到广泛质疑。有学者称，如此救急之举，可缓解学前教育资源一时之短缺，却会造成严重的教育不公平，因为办园的行政事业单位和企业，在使职工获得这种教育福利的同时，更多民众只有望园兴叹。从长远考虑，只有政府加大投入举办更多的公办园，并且给民办园相应的补贴，才能扩大学前教育资源，使普通民众的子女都有平等的入园机会。