2010年11月7日，郑州警方宣布，该市现有的10个公安分局、114个派出所整合为29个派出所。这项举措，是河南省公安机关为精简机关警力，缓解基层警力不足而推出的又一项警务机制改革，改革后，18个省辖市的公安分局全部撤销，警力下沉，组建大派出所。至此，沿用多年的“市局、分局、派出所”三级警务设置，开始缩减为两级。持续了60多年的中国警务体制开始破冰。

　　事实上，早在郑州之前，河南省辖市新乡、商丘等地，都已率先踏上改革征程。那么，这种警改模式的背后，人事关系如何转变，又给市民、给当前体制带来了哪些变化，百姓如何看待此举，警改又有何标本意义？

　　探访河南警务机制改革

　　郑剑/文

　　撤销公安分局的背景

　　河南的警务机制改革，与河南省委书记卢展工有关。

　　2009年12月14日，卢展工到商丘市公安局调研时，对公安机关创新警务模式、改进警务机制等工作作了重要指示。两天后，河南省公安厅召开扩大会议，18个省辖市公安局长参加，会议传达贯彻卢展工书记的指示精神。这次会议发出了一个明确信号：2010年，警务机制改革将成为河南省8万名警察必须面对的现实。

　　谈及此次警务改革的原因，新乡市公安局党委委员、警令部主任王宗仁说，首先中央早有文件明确提出，在中等城市减少指挥层级，再一个就是河南省委书记卢展工到商丘市公安局调研时，专门提出了改进警务机制、加强社会管理创新等问题。还有，改革也是实际需要。王宗仁之前在基层工作了十多年，切身感受到原有的警务机制矛盾突出，警力不足，而且基层一线警力薄弱。原有的公安管理体制和警务运行模式，已沿用了60多年，王宗仁说，从内部来说也需要改革。

　　至此，河南警务机制改革大幕开启。

　　警务机制改革的目的主要是充实一线，减少层级，精简警方的机关警力，将警方的工作重心和警力下放到基层，建立新的高效运行的警务机制，提高警方驾驭社会治安局势的能力。

　　2010年2月，河南省公安厅决定在新乡、商丘、济源、郑州四个省辖市进行改革试点，就此拉开了警务机制改革的序幕。河南省公安厅宣传处一负责人对此表示：“这在河南是绝无仅有的，将为新时期的警民关系打开新路径。”

　　2010年6月，新乡市在全省率先推行“撤销分局，警力向派出所一线倾斜”等改革举措。新乡市区原有6个分局、23个派出所整合为12个派出所。新派出所实行“四队一室”建制。此外，纪检、法制部门实施特派。

　　2010年8月30日，河南省公安机关警务机制改革会议在新乡召开，学习推广“新乡模式”。2010年9月26日，河南省公安厅党委召开扩大会议，副省长、省公安厅厅长秦玉海指出，改革后的派出所，具有县级公安机关的执法职能和权限，派出所的规模原则上一般要达到100人左右或100人以上，管辖范围要在10万人到20万人，派出所的内设机构要相对统一，总体上就是“四队一室”，之外还要设立市局派驻的执法、执纪、督察为一体的派驻监督室。

　　紧随新乡之后，商丘、郑州、济源、安阳、三门峡、南阳相继完成警务机制改革。河南省公安厅决定，从2010年10月至11月15日，为全省公安机关改革月，在11月15日前，没有极特殊情况的省辖市，都要完成警务机制改革任务。

　　18个省辖市警务机制改革全面启动

　　2010年11月7日，郑州市公安局警务机制改革办公室宣布：撤销郑州市金水区、中原区等10个公安分局，同时，与郑州市区原有的114个派出所，整合为29个派出所。原来是市公安局、公安分局、派出所三层管理，现在变为市公安局、派出所两层管理。新组建的派出所内设“四队一室”，即案件侦办大队、治安管理服务大队、交管交巡大队、警务综合大队和执法执纪监督室。

　　郑州市常住人口和流动人口共计750万人，有公安民警14000余人。

　　此次警务机制改革，市民感受到最直接的变化，是进社区的民警多了。通过精简机关，下沉基层，使社区民警增加了900多人，由以前“一区一警”变为现在的“一区多警”。而且，社区民警常态工作时间在社区，不参加派出所的日常值班，随时接受群众问询、求助。

　　此次改革，全市将有480个社区警务室，基层一线警力增加至5536人，基层民警占市区总警力的比例，由改革前的23%提高至66%。新型警务机制运行后，派出所90%以上的警力，将直接上一线执法执勤，最大限度地屯警街面。以前，110发布命令，往往还要经过分局的转告。改革后，分局撤销了，110可直接给派出所下达命令。这样一来，也强化了110指挥中心的权威，赋予其对街面警力的最高指挥权，从而实施科学有效调度。

　　根据郑州实际，交警、巡警合并，在派出所组建交管巡防大队，平时由派出所负责组织本辖区交通勤务，由交巡警支队负责业务上的指导。郑州特巡警支队改革后，人数占一半左右的巡警将全部归编为派出所。今后，所有沉在街面的警力，打破警种界限，在巡逻过程中都要担负起维护交通秩序、纠正交通违章、处理交通事故的职责，既管交通，又管治安，实现“一警多能，综合执法”。

　　事实上，早在郑州之前，新乡已率先进行了警务改革以破解警力难题。

　　2010年6月19日，新乡开始推行警务机制改革，将原有的6个公安分局和23个派出所整合为12个派出所，派出所内设“四队一室”。同时，将交警、巡特警、治安警、刑警整合下沉到派出所统一管理，实行“四警合一”。改革前，大的派出所有20多人，小的派出所有10人左右。改革后，每个派出所警力均在120人左右，确保了第一时间有足够警力来处置辖区内各种较为严重的案件。

　　41岁的崔玉宏从未经历过如此快的职位变动。6个月内，他从新乡市公安局牧野分局政委，转任工业园区分局局长，后又转任东街派出所所长。他当时还认为，自己和改革这事关系不大。在公安系统，一般不会频繁调动。6月18日，新乡市公安局突然召集各公安分局局长、政委等领导干部开会，通报改革措施，并当场宣读对每个人的任命。就这样，崔玉宏在“没想到这次改革能涉及我”的感叹中成为一名派出所所长。

　　市公安局直管派出所，管理层级少了，一线基层警力多了，而新乡街面的见警率大幅提升。过去，指挥中心从接到报警到民警到达现场一般需要经过6个环节，极可能延误最佳出警时间，而现在市局直接下令到派出所，街头的警情可以直接指挥到巡逻车，这样的两级指挥、点对点指挥，使出警速度由过去的5分钟变为3分钟。

　　在此次改革中，新乡警方还建立了“体外”监督的模式，即变内设纪检干部、法制民警为市局特派，被派驻的纪检干部、法制民警由市局统一管理，负责对包括所长、政委在内的派出所全体民警执法办案和遵纪守法情况进行全面监督。

　　2010年8月30日，“新乡模式”在河南省公安机关警务机制改革会议上推广。这次会议后，河南省警务机制改革被推上“快车道”，商丘、济源、郑州、南阳、三门峡、安阳等先后完成了警务改革。

　　警务改革过程中的人事关系转变

　　改革牵涉到多方面的调整，最敏感的是人事关系。

　　对此，多地公安机关都不愿意细说官员级别的调整问题。有官员介绍说，增加基层的领导职数，是为了让警力下沉，让更多人愿意去一线基层，但容易被误解为改革是为了增加干部。

　　新乡市公安局一位负责人曾坦言：“压力最大的是市局和市领导。我们最怕乱在民警身上。大家都希望在改革中得到利益或担心自己的利益受损。最后，我们研究出了一个釜底抽薪的方案，所有的干部一个不提，平岗转变。最初我们也担心，但这样的方案一出来后，个别民警没有牢骚是不可能的，但没有一个吵的一个闹的。”

　　据这位负责人介绍，为了尽快开展工作，凸显成效，调整时民警及干部都是平级转任，不做任何高低变动。目的是为了先拉开框架，稳定队伍，尽快开展工作。在以后的工作中，再根据基层民警的日常表现、工作成效，按组织程序，择机进行干部选拔。过去基层民警职级待遇很低，现在鼓励到基层去，必须在基层干两年才能提拔，基层民警就有了很大的提升空间。

　　对于分局领导的转任，这位负责人说，所有的分局长都按照平级转任的原则，对应分配到派出所任职。现在的所长是副处级，原来的所长是副主任科员，但之前的所长不可能还担任所长。改革后，派出所的职能仍履行县级公安机关的执法权限，不会影响领导的工作情绪。改革至今没有提拔一个干部。还有，无论怎么改革，财政支配由市公安局统一谋划调配，不存在额外增加的问题，改革并没有增加财政成本。

　　对于改革中的人事关系转变，新乡市一位新任派出所所长说，原来的派出所所长、刑警大队大队长行政级别仅为副科级，有的派出所副所长甚至只是一个不算职级的副股级。现在派出所变成了副处级单位，与原来的公安分局平级。这样一来，科级职位就增加了。市里对民警职级配备给予了很大倾斜，派出所科级干部的比例将从改革前的不足10%上升到40%以上。

　　改革牵涉到利益等诸方面调整，对此，安阳市公安局主抓警务机制改革的一位负责人说：“我们是通过政策倾斜来保证人事调整公正的，这些政策包括经费政策和政治待遇政策，只要到基层、到偏远的地方工作，不但收入高，而且干到一定期限，符合提升标准，就会得到提拔，政治上有前途。这样一来，明显增强了基层的吸引力，很多人都愿意去。”

　　再以郑州为例。改革后，各派出所正职的职级待遇为副处级，副所长、各大队大队长都为正科级待遇，全市480个社区警务室将按照副科级配置。为了让民警加强对基层服务，此次改革确定了面向基层的选人用人机制。郑州警方明确规定，今后民警提拔任用，必须要有基层工作经验，凡是没在基层干过的，一律不得担任派出所、市局各级领导职务。郑州警方一负责人说，今后，派出所将设立“首席民警”，解决副科级待遇，连续5年评为“首席民警”的，将解决正科级待遇。

　　改革以前的一个惯常做法是，当了所长便只会升不会降，如今这种情况将被打破。郑州警务改革中，实行了绩效挂钩、动态定级的考评机制，打破以往职级上的“铁级别”惯例，而是提倡干得好可升级，干得不好要降级。据某派出所大队负责人透露，目前各派出所各级负责人都是“代理”，一年后如果干得不好，将会自动下台，给更有能力的人挪位。

　　网友、市民热议警务机制新变化

　　河南警务机制改革的消息经媒体报道后，立即成为网上热点。在新浪等门户网站上，网友评论就有上万条。调查发现，绝大多数网友对警务机制改革持赞同态度，认为新机制将给百姓带来实实在在的好处，将提升百姓的满意度与安全感。

　　大河网网友“liusq163”说：改革听起来不错，先赞一个。虽然改革方案很好，但重点还要“看效果”。

　　新浪网友“小虫”说：包括郑州在内的河南警方进行的这次革新具有“颠覆性”，看得出来，河南这次改革不是局部调整，而是对运行了60年的警务机制进行彻底革新，将大量警力“改到”基层去。

　　新浪哈尔滨网友：精“兵”简“政”，降低人员冗余，减少警力浪费，节约高效，利国利民。河南的举措是开明之举，建议全国推广。

　　那么，百姓对这次警务机制改革有何体会呢？

　　新乡市启明社区居民赵建国说，警务改革后，马路上的警车多了，小区里的民警也多了，市民出来散步的时候心里就踏实多了；新乡市人大代表、红旗实验小学校长王立康表示，警方雷厉风行的出警速度，不仅能有效打击违法犯罪，更增强了与百姓的沟通，拉近了和百姓之间的距离。

　　在一片赞扬声的背后，也有人士提出质疑，广东《新快报》一篇言论称，警务改革后，原来的小派出所合并为大派出所，分局局长出任新派出所所长，行政级别上提一级，正好与区县公安分局的级别相接。如果只改人事流动，不改行政作风，这种提升可能是换汤不换药。

　　警务机制改革的标本意义

　　其实，警改早有先例。此前的2005年，吉林省辽源市曾全面撤销公安分局和派出所，成立警署。但此后，由于各种复杂原因，辽源公安部门又恢复了原有的行政层级，改革半途而废。警力下沉的做法，黑龙江大庆市也曾有尝试。当时，大庆市取消了基层派出所，把派出所统一划归分局管理，但此后因缺乏相关法规的支持，改革未能持续。

　　在不涉及约束和监督警察权的前提下，如此以提高效率为核心的警务机制改革，能否达到真正为百姓满意的目标？清华大学法律系行政法教授余凌云认为，郑州市撤销公安分局，令警力下沉到基层，这种做法也是提高效率的一种有益尝试，随着技术的进步，减少行政层级，扁平化管理已是大势所趋。

　　我国法律规定，交通管理处罚权在市、县两级交警部门，治安拘留、刑事拘留等强制措施、500元以上的罚款都需要县级公安机关来审批，同时向区检察院提请逮捕、参与法院诉讼等均需要县级公安机关出面。对此，法学专家认为，在现有法律规定下，改革后的派出所权限如不设拘留权，原来分局的处罚处理权限就只能回到市公安局，这就会把大量的治安案件“挤”回市局，显然，市局会增加很多不必要的工作量。

　　董刚是一名在分局机关工作多年的民警，工作繁杂而琐碎。他说：“我们的机关人员一大堆，只要是上级机关有的部门，分局一级必须有，不管是专职还是兼职都需要有人来做，这样才显得业务对口。而基层警力就明显不够。老百姓需要解决的问题，百分之七八十都在基层。”董刚认为，警力下沉是当前公安警务改革的目标，在过去，公安通讯、指挥等方面不够完善，分局一级指挥层级可以起到很好的作用，但当前公安工作已迈入信息化，因此，取消分局指挥层级，减少机关设置，把警力撒向基层显得尤为重要。合理设置派出所，将更多的警察派到街面上，那样将会有更多的警察来为百姓解决问题。

　　董刚说，警力下沉是百姓的期待，也是基层警察的期待。不但要警力下沉，还应该视线下沉，多关心基层的警察，多为他们解决实际困难，这样才能让警察在基层干得舒心。但如果把派出所当成分局来看待，上面有的部门，派出所也必须有，在派出所内形成一个无形的指挥层级，警力下沉就成了“水葫芦”，始终沉不到底下去。

　　面对河南这一场轰轰烈烈的警务机制改革，郑州大学一位法学博士称，精简机关，警力下沉，可以大幅提高基层一线警力，可以为群众提供更为直接与优质的服务。特别是在当前城市人口不断扩大、城区面积不断增大的背景下，将更多警力充实到基层一线，具有非常现实的意义。实行这种改革举措，显然不应仅仅局限在郑州市一地，而应在更大范围内推广，成为全国各地公安机关都实施的普遍举措。