南方周末记者 鞠靖 实习生 胡涵 王凡

　　政府部门一次次应急和善后程序，无法阻止灾难重复发生

　　消防安全检查中，消防部门每天都要去工地和高层建筑排查。效果如何呢？一位消防部门人士称，因人手有限，逐栋排查很难实现，只能抽查一些重点单位，而即使查到问题，往往又很难改进。

　　上海大火的各项善后工作尚在进行，12月7日的一条新闻，让人想起四个多月前的南京爆燃事故。这天江苏省安全生产委员会通报了南京“7·28”地下丙烯管道泄漏爆燃事故调查处理意见。其中，事故死亡人数从当时的13人变成了22人，共有18名事故责任人受到处理，其中7人涉嫌犯罪被移送司法机关处理。

　　通报最后称，国务院安委会办公室审核同意省安委会的事故调查处理意见，省政府批复同意结案。这意味着，这起重大事故的善后处置，已进入收官阶段。

　　从央视大火到上海大火，从大连漏油事故到南京爆燃事故，近年来这些事故中，政府的应急和善后工作日益完善和程序化，从领导批示、现场施救、新闻发布到善后和行政问责，一系列程序都已形成规范。

　　在灾祸发生后，政府部门的应急和善后工作到底是如何进行的？为何看似完善的善后程序，一直无法转变为日常管理的长效机制，未能阻止一次次灾难重复发生？

　　领导批示：解决条块配合问题

　　如果按照2007年6月1日起施行的《生产安全事故报告和调查处理条例》，对于造成10人以上30人以下死亡的重大事故，应由事故发生地省级人民政府负责调查。这一条例已经成为全国各地应对重大突发事件的最重要依据之一。

　　人为责任事故中，领导重视程度最高的，可能是上海市11·15特别重大火灾事故，该事故共造成53人死亡，70人受伤。事故发生后，胡锦涛总书记、吴邦国委员长、温家宝总理和周永康、张德江、孟建柱等中央领导均做出重要批示。国务委员、公安部部长孟建柱率领国务院工作组连夜赶赴事故现场，指导工作。

　　南京“7·28”爆燃事故的级别，同样也超过了上述《条例》规定。温家宝总理做出批示。国家安全监管总局副局长孙华山率工作组赶赴南京栖霞区爆炸事故现场指导工作。

　　除了伤亡人数、直接经济损失这些硬指标之外，领导重视程度实际上已经成为衡量灾害级别的另一个重要指标。而领导重视程度，又取决于灾难发生的时间、地点和规模。

　　一位研究灾难应急体系的专家说，死亡30人以上的特别重大事故往往会引起最高层关注，而即使死亡人数没有达到30人，如果发生地是重要城市、重要公共部位或者居民区，也会引起最高层关注。

　　一种普遍的观点认为，中国的应急体系虽然在预见灾难上稍显滞后，但一旦有领导批示之后，强大的号召力和动员力迅速显现，“应急能力”效果与强度其他国家很难相比。

　　国家应急管理专家组组长闪淳昌对此深表认同，不过他也指出，这种应急体系使得“条条、块块和条块之间，特别是在灾害初期，缺乏有效的协同配合与联动”。

　　在没有足够重要的领导批示之前，条块之间的配合十分艰难。

　　一个典型例子是2008年初的雨雪冰冻灾害。初期，湖北、湖南、广东都启动了各自的应急机制，京珠高速上，汽车分别从湖北、广东两头涌入湖南，而湖南则关闭了高速公路，直接导致大量车辆和乘客滞留高速公路。直到国务院启动应急机制、温家宝总理亲自到湖南指导救灾，才开始协调解决。

　　应急预案：很多“照抄上级政府预案”

　　领导批示之后，具有中国特色的应急管理程序开始高速运转。

　　国务院应急管理专家组成员、清华大学公共管理学院院长薛澜，曾以2003年SARS事件为界，将中国应急管理系统分为第一代和第二代。第一代应急系统的关键是政治动员。

　　依靠政治动员能力的应急体制，综合协调能力不够，社会组织能力不足，沟通交流和信息公开不够。SARS后，以“一案三制”为代表的第二代应急管理系统建立了。“一案”是预案，“三制”则是法制、体制和机制。

　　目前，国家层面有一个国家总体预案、26个专项预案、87个部门预案，地方和企事业单位分别有地方应急预案、企事业应急预案，全国已经有二百四十多万件预案。

　　中央层面成立了应急管理办公室，不同省和地方也成立了应急管理委员会、应急管理办公室、专家组等机构。

　　灾难或者事故发生后，应急办最忙碌。某市一位应急办负责人告诉南方周末记者，对于应急办来说，最重要的就是“两快两提醒”——尽快赶往事发地点，尽快通知有关部门启动相应的应急预案；提醒下级政府控制肇事单位法人、冻结肇事单位(或业主)资金，提醒公安机关进行现场警戒或交通管制(疏导)。

　　应急办的另一工作，是尽快通知相关职能部门领导到场，同时记录领导的所有指示，尽快传达给参与应急的工作人员。

　　抓紧时间抢救生命最为关键。这除了人道主义因素外，一定程度上与《生产安全事故报告和调查处理条例》规定有关——30人以上死亡，或100人以上重伤(包括急性工业中毒)，或l亿元以上直接经济损失的事故为特别重大事故；10人以上30人以下死亡，或50人以上100人以下重伤，或5000万元以上1亿元以下直接经济损失的事故为重大事故。

　　重庆市人民政府应急办副处长罗世友，在一篇文章中写道，“如果说经济损失不好估算的话，那死亡人数就是硬指标。应急处置人员要清醒知道，9人、29人是量到质的两道‘坎’，各级政府、各单位对这两个临界数字十分敏感。”

　　正因此，各级领导都反复要求调最佳的医师、上最好的药品、派最优的护理抢救重伤者，就是要尽最大努力保护人民生命安全，减少死亡人数。

　　尽管有众多的应急预案存在，但是一位应急办的工作人员说，往往不能根据预案走，总有各种未能料及的因素出现。

　　在薛澜看来，很大程度上，这是因为很多预案并非根据具体事件编写，而是照抄国家预案或者上一级政府的预案。

　　事实上，就连应急办本身，也是“应急而生”的机构。在很多地方，应急办和人防办几乎是一套班子、两块牌子。薛澜说，应急管理办公室在政府部门中定位不清楚，缺乏人力和资源，无法发挥应有作用。

　　维稳安抚：工作做到尸体火化、家属送返

　　2003年SARS后，突发事件的新闻发布得到高度重视。如今，在多数地方，现场处置指挥部中都要包括新闻宣传组或者综合组，由分管宣传的领导亲自坐镇。

　　掌握事故发生经过后，新闻组迅速起草出新闻通稿，由媒体登载。通稿要求准确、权威，要经在现场的政府领导审定。一些地方还明确规定，拿不准或未经核实的消息，缓报、缓登，报告或通稿末尾要说明“详情正在调查中”。

　　类似“伊春空难”这样的事故，往往伤亡者分布广泛，不具有地域特征。但到了有特定聚集人群的重大事故，维稳则成为地方政府的重要任务之一。

　　对伤亡家属，“部门包干、对口安抚”已经成为主要应对手段。某地方政府未公开的文件要求，对于遇难者家属，必须组建“多对一”包干工作组，一名领导干部带领本部门人员组成工作组，做一名家属的工作，直到签署赔付协议，尸体火化，家属送返为止。

　　在上海大火中，几乎是每户遇难者家属都有3至5人的工作组陪同。贵州凯里爆炸事故中，地方政府从凯里市教育、民政、人事劳动和社会保障、财政等部门抽调了140人看护伤员和疏导家属情绪。

　　矛盾常有发生。上海大火一位遇难者家属告诉南方周末记者，他本来对政府处置十分满意，但是工作组的一句话却激怒了他。当时双方刚沟通了具体的赔偿方案，工作人员紧接着问：“你们准备什么时候火化遗体？”

　　罗世友文中，为此专门提到三个“一点”：要视遇难者及其家属为亲人，“在住宿上，档次适当高一点；在伙食上，标准酌情提一点；在协商上，语气注意温和一点。”

　　“举一反三”潜规则：走过场式检查

　　每逢重大灾难，相关部门会要求进行“举一反三”，摸底排查，以杜绝灾难。“举一反三”，这个出自《论语·述而》的成语，已成为重大事故后出现频率最高的词汇之一。

　　2010年7月16日大连漏油事件后，7月23日，国务院下发《关于进一步加强企业安全生产工作的通知》。网络新闻显示，各地立刻迅速“学习贯彻落实”。不过5天后，南京发生7·28爆燃事故。10月24日，大连新港码头油库又发生一场火情。

　　南京爆燃事故后，南京市住建委要求225个在建市政工程停工，彻底排查安全隐患，473个在建工程也要进行拉网式排查，确保安全。但没过多久，南京三江学院附近一家化工厂又发生爆炸事故，所幸没造成重大伤亡。

　　10月16日，河南平禹煤电公司四矿发生煤与瓦斯突出，37人遇难。事实上，事发矿2008年8月1日就在同一工作面，发生同类事故，造成23人死亡。

　　近年来多起重大火灾事故，更令人担心“举一反三”的效果。

　　2009年2月央视大火后，公安部发出紧急通知，要求各地从2月中旬至9月中旬，集中力量组织开展公众聚集场所、高层和地下建筑消防安全专项整治行动。

　　不过还在专项整治行动期间，4月19日，南京中环国际广场因工人引燃保温隔音板材引发火灾，所幸无人员伤亡。

　　此后，公安部消防局在南京召开公安消防部队高层建筑火灾战例研讨现场会。2009年底，公安部和住建部联合出台了《民用建筑外保温系统及外墙装饰防火暂行规定》。同样，这些努力，阻止不了吉林11·5火灾和上海11·15特大火灾先后发生。

　　上海大火次日，国务院办公厅发出《关于进一步做好消防工作坚决遏制重特大火灾事故的通知》，全国各地又开始了新一轮消防安全排查。 

　　连日来，南京消防部门每天都要去工地和高层建筑排查。效果如何呢？一位消防部门人士称，由于人手有限，逐栋排查很难实现，只能抽查一些重点单位，而即使查到问题，往往又很难改进。

　　保温材料的排查更为尴尬，相关规定并未明确处罚措施，即使发现不合格保温材料，消防也无法下手。一位消防员对本报记者称，他只能要求工地上没有烟头等明火，对于使用何种保温材料却无法管理。

　　类似尴尬，存在于每项安全检查中。走过场的安全检查，更是“潜规则”的一部分。

　　江苏某部门的一位工作人员，曾跟随检查组到某县检查整改效果，结果听了一次汇报座谈会、拿到800元检查评审费后，他就离开了，甚至没有去检查现场。他对南方周末记者说，不是他不想去，而是同行的人告诉他，大家都不去。那一次他总共出差3天，却验收了4个县的整改项目。

　　官员问责：官员去职，危机不绝

　　SARS后，问责成了历次重大灾难事故中必经的程序。2007年突发事件应对法的实施，真正确立了预防和恢复中的行政问责。

　　不过，这种行政问责也有其尴尬——如果只是对灾难响应阶段问责，追究行政机关的责任尚属合理；但如果推及预防、准备、善后等环节，则并非全是行政机关的责任。依照现行体制，通常是“党委领导(决策)、政府负责(执行)”，如果只进行行政问责，显然有失公平。

　　2009年7月12日，中共中央办公厅和国务院办公厅印发《关于党政领导干部问责的暂行规定》，扩展了问责对象和内容，将各级党委领导干部，和预防乃至引发群体性事件的责任，都纳入问责范围。

　　2010年7月，国务院《关于进一步做好企业安全生产工作的通知》加大了重特大事故在干部考核中的权重。发生特别重大生产安全事故的，要根据情节轻重，追究地市级分管领导或主要领导的责任；后果特别严重、影响特别恶劣的，要按规定追究省部级相关领导的责任。

　　南京大学政府管理学院学者童星和张海波曾撰文指出，如果仅停留在官员问责上，会出现“直接引起危机者被问责，在体制上种下危机隐患者，却安然无恙”的现象。结果相关官员虽然去职，类似危机仍层出不穷。

　　一个在官员间流传的笑话是，有两个镇长，一个平时很注意加固防洪设施，另一个整天吃喝玩乐。洪水来时，前者高枕无忧，后者则拼命堵漏，险些丧命。事后，后者因为抗洪抢险中奋不顾身得到提拔，前者则因没有表现而原地踏步。

　　童星和张海波指出，“默默无闻避免危机的得不到奖励，轰轰烈烈解决危机的成为英雄，长此以往，乐于以默默无闻的工作避免危机的人便会寥若晨星。”