北京新方案恐难根治“首堵”顽疾

　　北京治堵新方案公开征求意见，甫一亮相就引发汹涌关注。新方案中提出了公交优先、发展校车、加密轨道交通等措施。在专家看来，这些措施虽能有效缓解交通拥堵压力，但尚非治本之策。

　　专家指出，拥堵现象背后更为本质的问题，是城市规划问题，是交通需求与交通供给之间的矛盾。要彻底解决此矛盾，需要破解其背后的利益坚冰

　　法治周末记者 温泉

　　12月13日，北京治堵新政终于有了眉目。

　　一份6000余字的《北京市关于进一步推进首都交通科学发展加大力度缓解交通拥堵工作的意见(征求意见稿)》，为北京今后5年的治堵指明了方向。

　　从1984年开始，交通拥堵便与日益成长的北京城如影随形。虽然经历多年的治堵挣扎，北京却一直未能走出“治而复堵”、甚至“越治越堵”的怪圈。

　　新方案是否会有更好的表现？

　　六大亮点护航下的隐忧

　　其实在征求意见稿公布之前，新方案早已成为北京市民的“第一话题”。

　　新华社旗下的《财经国家周刊》上月独家披露了新方案的一些内容。其中单双号限行、凭停车泊位上牌、收取拥堵费、购车与户籍挂钩等措施引爆了舆论，甚至实实在在地引爆了车市。据公开数据，11月北京汽车销售量近9.6万辆，创下今年单月最高纪录，去年同期仅为7.2万辆。

　　喧嚣过后，人们并未看到先前披露的一些内容出现在新方案当中。购车与户籍挂钩的措施压根没提，收取拥堵费一项，也被温柔地表述为“研究重点拥堵路段或区域交通拥堵收费，择机实施”。但是，单双号限行确实有所体现———“必要时，实施重点交通拥堵路段高峰时段机动车单双号行驶措施”。

　　对于新方案，专家们既有肯定，亦有担忧。

　　长安大学教授、北京市交管局原副局长段里仁认为新方案有六大亮点：

　　首先，整个方案以“建、管、限”为主线，即“建设、管理、限制”。

　　第二，确立了优先发展公交，其中又以轨道交通为主，这样最大限度地满足需求，然后管理、限制，层次分明。其中，有一个提法的变化，即“到2015年，中心城区公共交通出行比例达到50%”。此前，北京市交通委员会的提法是“到2015年，北京中心城区公共交通出行比例将达到45%”，“这说明，公共交通将进一步加大，这5%上去了，小汽车的比例就能下来”。

　　第三，积极发展中小学校车服务系统和鼓励单位开行班车。“这就能大大节省道路资源”，段里仁告诉《法治周末》记者，曾经有调查显示，接送小孩排在私家车购车需求的第一位，上下班开车也是排在前列。他曾经做过调研，望京一家公司，有员工2000多人，每天只要21辆班车就可以解决员工的上下班问题，“如果没有这21辆班车，可能要多出几百辆小汽车”。

　　第四，加密轨道交通。“这个方向是非常正确的，因为世界上所有不堵车的国家，都是轨道交通是第一位的，无一例外。”段里仁强调。

　　第五，加快建设中心城区道路微循环系统。“新方案提出要建设400公里微循环道路，这个确实不容易。”段里仁告诉《法治周末》记者，北京的交通有自己的特殊性。西方国家是从马车时代过渡到汽车时代，马车和汽车的宽度差不多，所以原有的道路过渡很平稳。但是，北京是从人力车时代急剧过渡到汽车时代，人力车时代，车只有一个肩膀宽，所以北京有很多胡同，但这与汽车的宽度有一定差距。

　　“如果能把这些道路利用起来，也能够大大缓解交通压力。”段里仁刚从日本考察回来，他告诉《法治周末》记者，东京的道路和北京很相像，但小汽车在小胡同里依然可以顺畅通行。反观北京现状，段里仁认为北京的胡同不好走是有原因的，比如胡同都被用于停车、也很少有交通标志等。

　　再比如，中国有很多“院子”，画一个圈就把一片地框起来，车辆无法从院中通行。“比如天通苑，出入有四条车道，上下班高峰期时堵，平时很少有车辆进出。如果新修的小区道路能够社会化，也能够缓解很大的交通压力。”

　　第六，差别化的停车收费措施。段里仁认为，这也能辅助缓解交通压力。

　　专家们普遍对单双号限行措施持谨慎态度，段里仁表示，赞成在不得已的情况下实施此措施，为公共交通的发展争取时间，但此终非长久之计。因为如果小汽车不断增长，增量会很快淹没限行的效果。

　　中国城市规划设计研究院城市交通研究所所长赵杰则对新方案表示出一定的担忧：“新方案涉及面非常广，从城市规划到公交建设都提到了，但是我担心这些工作恐怕不是单靠北京市交通委就能完成的，应该建立多部门之间的协作机制来保障。”

　　“拥堵”面纱遮不住的病根

　　《法治周末》记者采访所及，对新方案所昭示的交通前景的担忧不在少数。更多的专家认为，目前的方案可以使交通拥堵得到暂时和局部的缓解，如果要治本，恐怕还是缺乏一些东西。赵杰指出：“拥堵，只是表象，应该关注拥堵现象背后更为本质的问题。”

　　北京工业大学交通研究中心教授陈艳艳告诉《法治周末》记者，交通拥堵的问题，说到底，是交通需求与交通供给之间的矛盾，目前的交通供给无法满足日益增长的交通需求，才导致了交通拥堵。

　　在交通领域，有一条“当斯定律”，即“在政府对城市交通缺乏有效管理的情况下，新建的道路设施会引发新的道路需求，而交通需求总是超过道路供给。即不管政府投入多大的人力财力，可能最后的结果依然是交通拥堵”。

　　北京前些年治而复堵的怪圈恰好印证了这一定律，大量修路并没有解决交通拥堵问题。

　　陈艳艳所在的北京工业大学交通研究中心，从2005年开始就和北京市交通委合作，进行“北京市交通需求管理政策研究”，这是第一个有关需求管理的政策方面的研究。此后，该中心在2008年奥运会前做过奥运交通需求管理政策研究，奥运会后做过交通需求管理长效机制的研究，2008年左右还做过交通结构优化研究，也与交通需求管理相关。

　　陈艳艳认为，要解决问题，最终的源头还是需求的管理。“但是，这个需求管理不是一个狭隘的通过停车费、拥堵费之类的手段来调节需求，而是从大的城市规划的方面来考虑。就业和居住分离，城市无序蔓延，才导致长距离出行这么多，潮汐交通才这么明显。这如果归纳的话，它也属于需求管理的范围。此外，还包括政策、法规，包括交通结构的优化，这几方面应该共同作用。”

　　赵杰也认为，城市规划的问题，是交通拥堵背后更为本质的问题。他告诉《法治周末》记者，从城市规划的角度来讲，未来的北京城肯定还要“长大”，“因为我们现在只是处在城镇化的中期，未来10年、20年北京还要聚集更多的人口”。

　　今年10月20日，河北省政府《关于加快河北省环首都经济圈产业发展的实施意见》正式出台。今年年底前北京市将全面启动新城建设，同时重点建设通州、顺义和亦庄三个重点新城。

　　赵杰指出：“我们要建设什么样的城市圈？这个问题应该想好，是按照原来的方法继续扩张，还是按照新的思路来发展。”

　　他进一步说，“交通，说到底是就业和服务设施的分布问题，是解决人的出行需求。市民的感受很重要，包括出行是否方便、时间是否合理”。

　　拥堵背后利益坚冰难破

　　北京的交通拥堵问题，显然已经成为一个庞大而艰难的课题。要彻底解决这个问题，其背后的利益坚冰有待破解。

　　不愿透露姓名的业内人士告诉《法治周末》记者，以前很多规划本身做得很漂亮，但是实施环节却出了问题。其原因已经超出技术层面，有很多是政府部门之间的协调问题，甚至成了政治问题。

　　“再比如，中国和国外最大的区别就在于，国外有一个政策和规划的一贯性，基本上规划定了就有一定的法律效力，不随着政府的更迭去更改规划。而中国往往一届政府有自己的发展思路，跟上届又不一样，这样规划就随着不同届的政府在调整，而没有一个一贯的发展思路，这样就导致事实上的无序发展。”

　　从业多年，上述人士的体会是，交通问题往往很复杂，它不只是一个技术问题，往往是一个社会问题。比如说，路网结构不合理，要改善微循环，但是实际中就会遇到问题，比如中国有很多“大院”，规划时总不能“穿堂而过”。现在是大的开发商圈地，这样的话，规划部门去抗争，实际上是很难的。特别是北京，问题就更复杂，包括北京有很多特勤，一有活动，就封这条路、封那条路，而且往往一封就是主干道。

　　包括和铁路之类其他方面的协调，短短的距离就是接不到一起。都是北京的地，但是可能就是归不同的部门管。

　　类似的问题，在一些公开的报道中，也可以看出一些端倪。

　　比如，有媒体报道，在2008年国务院大部制改革时，曾经将统一交通规划的职责，交给了交通运输部；但由于建立综合运输交通体系需要涉及公路、铁路、民航、城市交通等多个领域，需要多部门配合，而交通运输部不具备让这些部门相互配合的行政权力。因此综合交通体系在规划阶段，就遇到了协调难的问题。

　　陈艳艳在接受媒体采访时也曾提到过一个例子。北京市规划建设13号地铁线时，曾考虑与铁路部门合作，利用已有的铁路线，共同建设交通枢纽。但由于分属于不同的部门，协调上存在难度，这项工作最终没能进行下去。地铁13号线和北京北站后来分别建设了交通枢纽，结果导致地铁13号线与2号线换乘距离较远，这就不符合建设综合交通运输体系的要求。

　　清华大学交通研究所原所长史其信教授认为，在治堵新方案中，应当加大交通管理措施，其中智能交通管理系统的建设是很重要的方面。

　　此前，史其信在接受媒体采访时曾指出：“中国智能交通系统的发展不仅需要技术创新，更需要体制创新。由于部门条块分割、信息不能共享等非技术问题不能很好解决，致使智能交通系统的建设虽然不断投资、但‘信息孤岛’一直没有完全解决。所以智能交通系统的发展，不仅仅重视解决技术问题，更重要的是要重视解决非技术问题。”