编者按：今日开幕的中央农村工作会议将对来年农村的建设发展进行整体布局，所确定的一系列政策指向直接关乎亿万农民的切身利益。那么，当前“三农”问题中存在哪些亟待厘清的新问题，应如何应对？半月谈网将就此进行连续解读。

　　伴随着工业化、城市化浪潮的狂飙突进，全国农村土地流转的快速增长也引起人们的关注。在地方政府与大公司的合力推动下，近年来全国已累计流转1.7亿亩土地。现实的问题是，这样“不正常”的速度，是否适应农村城镇化的进程。

　　“不正常”的速度，引发土地流转冷思考

　　2008之后的两年，我国土地承包经营权呈流转规模加大、流转速度加快之势。中央农村工作领导小组办公室赵阳向半月谈记者坦言，2007年前的十年间，全国土地流转年均增长14%，但2008年土地流转猛增70%，2009年再增50%。在地方政府与大公司的合力推动下，全国已累计流转1.7亿亩土地，超过全国承包耕地面积的12%。全国土地流转面积和流转率同创新高。

　　土地流转固然必要，但是还有一些问题不能忽视。土地仍然是绝大多数农民的 “命根子”，土地流转要严格遵循“依法、自愿、有偿”的原则，不得改变所有权性质、土地用途和损害农民土地承包经营各项权益。为此，土地流转必须从当地实际出发，因势利导，循序渐进推进土地适度规模流转，不能盲目攀比流转速度和规模，更不能下指标，定任务。

　　这样“不正常”的速度，是否适应农村城镇化的进程，中国的城市是否已经做好了准备接受大量离开土地的农民？粮食生产会否萎缩，农民是否会面临既失地又失业的风险？这一系列问题都有待思考。

　　土地流转，为何一些农民有抵触情绪？

　　在江苏省兴化市，614个行政村近日完成了村党组织书记的公推直选。作为经济欠发达地区，发展高效规模农业是富裕农民、壮大集体经济的有效途径，但是，眼下不少农民却对土地流转兴趣不高，甚至有抵触情绪。在全国土地流转如火如荼之时，兴化市却出现土地流转困难，反映的问题值得关注。

　　土地流转为什么这样难呢？兴化市竹泓镇竹二村党支部书记周世洋分析说，主要是土地流转的比较价格偏低。除了价格因素外，土地流转难的另一个原因是，缺乏科学合理的流转价格自然增长机制。

　　由于缺乏明确的政策和法律规定，土地流转市场还不完善，缺少土地流转服务平台，流转信息不畅，农户对土地流转对象与范围选择余地小，流转形式以出租、转包和入股为主，相当一部分流转还是在邻里和亲戚之间进行，处于自发、分散、无序状态，难以通过有效的流转实现农地资源的优化配置。特别是发生在农户之间的土地流转，通常采用口头协议的方式私下进行，为日后土地纠纷留下隐患。

　　放到全国来看，问题远不止这些。这些年来，土地所牵涉的问题越来越复杂。往往是地方政治权力和资本权力一体化，剥夺农民的土地权。农村的改革的确必须深化，土地流转也是一个很好的设计，但如何能够保证政策在实施过程中不会从赋权农民转变成赋权资本呢？

　　在很多地方，由土地问题引发的群体事件不断发生。尽管有中央政府的各种努力，但还是不能全面保障农民流转土地后的利益。如果没有这个保证，其产生的结果可能是谁也承担不了的。

　　在农村土地流转过程中还存在其他一些问题。一是截留、挪用农村土地流转收益，损害农民利益。二是随意变更甚至撤销农户的承包合同，强迫承包农户集中流转。三是借农村土地流转，改变农村土地农业用途。四是一些村委会、村民小组及农户与代耕户签订低价流转合同，未曾考虑到土地的升值问题，容易引起合同纠纷。

　　广东省人大常委会主任欧广源在调研农村土地流转情况时指出，农村土地的流转是“流则活，不流则不活”。只要我们严格按照土地承包经营权流转“不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益”的“三不得”原则，尊重农民的意愿和创造性，鼓励他们积极探索土地流转的有效形式，由此，“农村、农业、农民”就一定能转出一片艳阳天。

　　土地流转直面“18亿亩耕地红线”

　　事实上，土地流转与粮食安全并不矛盾，相反，推动农村土地流转，有利于农村土地规模经营，促进农业生产经营的专业化、标准化、规模化、集约化，加快传统农业向现代农业转变步伐。问题在于，一些地区土地流转的绝大部分土地都是用来发展效益农业，用于粮食种植的只占很少一部分；另一方面，由于土地流转规范不健全，耕地抛荒时有发生。保证一定的粮食生产是我国社会经济发展的重要基础和国家稳定的重要前提，如果耕地持续减少、更多的流转土地用于非粮食生产，势必会对保证国家的粮食安全造成一定影响。

　　随着中国工业化和城镇化进程的加快，土地需求持续扩大。在相当时期内，中国都将面临土地供需矛盾尖锐的现实挑战。而坚持世界最严耕地制度，严守18 亿亩耕地粮食安全警戒线，成为中国发展过程中的不二选择。众所周知，城镇化、工业化对用地需求甚殷，土地出让，可能会比庄稼地里来钱快，但是，要是不坚守 18亿“红线”，粮食供求逆转，今年物价的飙升该至何种地步？事实上，答案又回到了问题本身：如何有效地激励土地流转进行粮食种植、保障土地改革，才是解决问题的根本。

　　2008年，十七届三中全会就土地改革提出五项举措：关系长久不变；承包权可依法、自愿、有偿流转；改革征地制度、农村集体建设用地可入市；保障宅基地用益物权。但是，“以上政策并未得到有效落实！”中央农村工作小组副组长陈锡文说，我国亟需立法保障既定政策的落实，遏制违规征地、侵犯农民土地承包权、侵犯农户宅基地用益物权的现象，保护耕地，从而保障粮食安全。

　　(一)健全土地流转制度，规范土地流转行为。

　　进一步稳定土地承包经营关系，完善土地流转的档案规范管理。加强土地流转各个环节的管理指导，保障土地流转和规模经营规范、有序进行。进一步加大对有关政策法律规定的宣传力度，消除农民的误解，引导农民打破小农经济意识，主动流转土地承包经营权。同时，促进土地流转与优势产业开发相结合，实行相对集中、连片开发、规模经营，不断发挥规模经营效应。

　　(二)大力发展镇村经济，促进农村劳动力转移。

　　要使土地流转速度加快、规模增加，实现土地集中成片流转，必须鼓励和支持符合产业政策的乡镇企业发展，特别是劳动密集型企业和服务业，有序引导镇村二、三产业载体吸纳农村富余劳动力，大力实施“千企扶千村”就业工程，促进农村富余劳动力转移再就业，达到“培训一人、转移就业一人、脱贫一户、提高一家收入”的效果。

　　(三)建立耕地保护基金，切实保证粮食生产。

　　按照“谁耕种，谁受惠”的原则落实种粮补贴等惠农政策，同时，探索建立以粮食生产为基础的耕地保护基金，对进行规模经营的粮食种植行为给予财政补贴，既保护粮食种植者的积极性，又促使一批流转土地加入生产粮食的行列。

　　(四)积极引导土地流转，提供优质高效服务。

　　在土地流转中，必须始终坚持平等协商、自愿有偿、流转期限不超过原承包合同规定期限、以及不改变所有权和土地农业用途等原则，严格按照法定程序操作，不搞硬性流转，切实保障农户的合法权益。政府不应过深地介入到土地流转的经营活动中去，而应为土地流转双方提供信息沟通、法律咨询、价格评估、合同签订和鉴证、矛盾纠纷调解处理等服务。

　　(五)加强管理，防止滋生腐败

　　设定红线，在保护耕地的同时，也容易滋生腐败。由于设定了，红线，土地转换用途就要审批，管理土地的官员就有寻租的机会。我国土地管理中的腐化，已经成为各种腐化中最主要的一个原因。

　　农民进城，还是“伪城市化”

　　在城镇化进程中，大量农民进城务工，为中国的整体经济，为城市建设做出了无限多的贡献。但是，由于城市现有的公共服务设施、医疗、教育等条件和规模的限制，大量农村人口的涌入会给资源本已紧张的城市带来压力，城市将更加拥挤，城市居民生活空间将进一步缩小。事实上，大批农村进城务工人员还是在到处 “流浪”，或者为了更好的工作机会从一个城市转向另一个城市，或者为了日后的生计而重新返回农村。

　　所以，我们才会有这样的疑问：中国的城市是否已经做好了准备，来接受大规模土地流转所产生的大规模的流离农民？实际上，如果被接纳，今天的中国也就不会有“农民工”这个概念了。从某种意义上说，农民工这个概念是人为的政治构造，是城市拒绝接纳农民的政治象征。但是，流转了土地之后的农民，无产者成为他们唯一的选择。

　　农民通过转让土地虽有现金收益，但由于他们大多没有一技之长，在城镇务工一旦失业，其赖以生存的土地也不复存在，那时将失去生活的退路——在给予他们相应的社会保障之前，将他们在农村生活的退路断掉，会给社会稳定埋下隐患。农民并非注定要绑在那一块并不能使他们足以致富的土地上。问题是没有了那块土地，他们又能够去哪里？

　　新一轮城市化中，农民上楼运动方兴未艾，土地作为目前中国增值最快的资产品，地方政府有足够的动力将农民土地转为国有，在商品化开发过程中极易产生腐败现象。据中共中央党校研究室副主任周天勇先生的估算，改革开放以来，通过低价征用制度，从农民手中转移的利益大约有15万亿人民币，而卖地补偿给农民的不到其中的5%。

　　12月15日，中国社科院公布的《2011年中国社会形势分析与预测》蓝皮书，警示伪城市化牺牲农民利益。城市化的标准应该是缩小城乡剪刀差、提高全体国民尤其是低收入阶层的生活质量，而不是以拥有农村或者城市户籍为标志，不是以是否住上楼房为标志。

　　据中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文的估计，2006年以来，中国新增的数千万城镇人口中，真正转为城市居民的农民工可谓凤毛麟角。一些地方政府以统筹城乡发展或新农村建设的名义，在农民的承包地和宅基地上打主意，意图通过村庄撤并、擅自扩大城乡建设用地增减挂钩的范围等，侵害农民的土地权利。

　　城市化不是打开城市大门，然后强拉农民来落户这么简单。无论用何种方式，剥夺土地制造贫困阶层的办法都无助于中国的经济，无助于中国中产收入社会的壮大。理想的城市化应该让农民分享城市化的成果，用土地升值的红利来换取在城市的生存空间，而不是让农民为城市化作牺牲，城市化不能让农民有被剥夺感。