见习记者 王丽榕 实习生 朱乔俣 发自广州

　　12月17日，接受时代周报记者电话采访时，国家行政学院科研部主任许耀桐教授甚是欣喜：“广东有人告诉我，顺德经验在广东推广了。”

　　不久前，广东省委、省政府办公厅印发《关于推广顺德经验在全省部分县(市、区)深化行政管理体制改革的指导意见》(以下简称《指导意见》 )，要求除深圳、珠海、中山、东莞以外的地级市，共25县(县级市、区)试点大部制，改革工作原则上要求在明年一季度完成。

　　作为顺德大部制方案制定者之一，许耀桐没有理由不高兴。

　　实际上，在《指导意见》正式出台之前，被列入试点的很多县区就已经开展了大部制改革。12月17日，阳江市机构编制委员会办公室副主任黄健告诉时代周报记者：“我们已经在全市开展大部制，阳春今天开了改革动员大会，阳东是昨天(开的)。”

　　佛山、江门、汕头等市的试点区都在更早前就紧锣密鼓，向顺德取经。似乎，大部制在顺德横空出世之后，在广东全省已经成为一股潮流。

　　顺德“石破天惊”

　　2008年12月，时任顺德区委书记刘海到国家行政学院拜访许耀桐，希望他能承担《顺德深化行政管理体制改革研究》项目。早在2007年3月，国家行政学院及北京大学就同顺德有过合作，为顺德做过公共服务型政府研究的课题，取得了良好效果。

　　“当时，汪洋书记点名让顺德进行行政管理体制改革，刘海很兴奋，但是也感到压力重重。”许耀桐回忆道。

　　当年10月16日，汪洋书记亲赴顺德视察，要求顺德找准影响落实科学发展观的思想障碍，弄清实现科学发展的体制约束，制定解决突出问题的政策举措。2008年11月19日，在全省经济特区工作会议上，顺德与广州、深圳、珠海一起被列为省行政管理体制改革先行先试地区。

　　2008年的最后一天，顺德与国家行政学院签订合作协议，许耀桐成为顺德项目组长。顺德大部制改革在这一天悄然启动。

　　三个月后，许耀桐的团队形成了研究报告；又经过半年的推敲和反复修改，2009年9月16日，顺德公布了一个“石破天惊”的大部制改革方案。

　　这个方案最显著的特征就是机构数量的减少，党政机构由原来的41个减到16个，党委机构6个，政府机构10个。

　　很多原来人们熟悉的部门消失了，比如统战部，财政局、审计局等等。同时，很多新部门诞生了。根据 “合并同类项”原则，区委统战部、农村工作部、区工会、共青团区委、妇联、工商联、残联一同组成了新的党委“社会工作部”，财政局和由广东省、佛山市垂直管理的地税局组成了新的财税局，质监局、工商局、安监局组成了新的市场安全监督局。

　　而一些保留下来的“耳熟能详”的部门也有新内涵，区纪委由原来的区纪委、审计局和信访局组成，区委宣传部则是合并了原来的文体广电新闻出版局和区委宣传部，区政法委由原来的司法局和区政法委组成。这些部门都是一套人马，两块牌子。

　　顺德改革方案的第二个特点就是党政合署，区委区政府也是在一块办公的。

　　改革不仅如此。新成立的“部局”一把手大都由区委副书记、区委常委和副区长兼任，而原“部局”的正职全部成了副职，原来部门的副职成了新设的“局务委员”。以前，副区长们分管相关职能部门，职权很大，出事了却由各部门一把手负责，而现在他们也必须在相关部门老实干活，负责到底。

　　顺德的尴尬

　　“顺德改革的主要任务是转变政府职能，理顺管理体制机制，强化部门职权责任。”许耀桐说。

　　而在许耀桐看来，顺德这次改革最少被提起的一个亮点是创新决策、监督、执行机制。区内全局性重大决策集中由区联席会议行使，区发展规划和统计局、决策咨询及政策研究室负责全区经济社会发展重大规划和政策的研究与制定，辅助联席会议决策。通过由区委常委、副区长和政务委员兼任大部门首长，使每个部门在区联席会议上都占有席位。各大部门负责执行，区纪委(政务监察和审计局)负责对区委、区政府和各部门的工作进行监督，强化人大、政协、新闻媒体和社会监督。

　　方案公布后，争议也有如泉涌。有人说“党政不分”，而刘海则表示：“我们是基层，核心是要解决问题。”

　　“刘海说的这句话很实在，政府部门是不用搞花架子。”许耀桐如此评价。

　　“我后来到顺德回访过，刘海跟我说大部制效果很好，而现在的顺德区委书记和区长也说评价不错。”许耀桐说。

　　然而，顺德大部制在实施过程中也有尴尬。比如，与上级对接问题。“有时候，顺德一个部门要对接市、省里五六个部门，通俗一点，就是一个儿子多个爹，应付不过来。”许耀桐说，“所以，中国很多改革坚持不下去，就是因为下面改了，上面没改。”

　　1992年，顺德也曾实行过大部制，把原来56个党政机构合并成28个，坚持了10年。2002年之后，为了与上级对接，又慢慢增加了。

　　更尴尬的还不止于此。顺德财政局与地税局并成财税局后，征税合法性也成问题，因为我国法律规定，征税主体是各级税务局。于是，财税局只能保留原来地税局的公章，以便用于征税。

　　低调的指导意见

　　当然，瑕不掩瑜，顺德的大部制还是得到广东省的肯定。12月初，广东省委、省政府办公厅印发推广顺德经验的《指导意见》，要求除深圳、珠海、中山、东莞以外的地级市，共25县(县级市、区)试点顺德模式的大部制，改革工作原则上要求在明年一季度完成。

　　县委县政府的机构设置，基本参照顺德，但可根据实际情况调整。比如，原本要求县委统战部与民族宗教事务局挂同一牌子，但是民族宗教事务比较繁重的地方，可单独设置民族宗教事务局，或实行与统战部合署办公。

　　而在机构数量上，也没有统一规定，县级市30个以内；较大的县28个以内，中等县24个以内，较小的县20个以内；市辖区22个以内，由县级市改设的区28个以内。在机构限额内，各地可因地制宜确定机构的具体设置形式、名称和排序，不统一要求上下对应。

　　广东省机构编制委员会办公室负责宣传的孔凯对记者表示，由于改革本身不确定性等特点，这次《指导意见》出台后，只通知了《南方日报》等少数媒体，并没有进行太多的宣传。

　　梅州市蕉岭县是本次改革的试点，该县县委副书记张利民向时代周报记者表示，目前蕉岭县还没有出台详细的改革方案，但是县机关工作人员对改革都有所议论。议论的焦点是机构合并之后的人员安排，以及机构如何与上级对接。

　　“我们经济比较落后，若要省里某部门帮扶，报告盖章都不一样。”张利民说，“如果改革，山区有山区的特色，可能一开始都不太适应，需要磨合才能达到最佳效果。”

　　与蕉岭县一样，同为试点的湛江徐闻县，也尚未形成改革方案。“今年年初，我们按照省里要求进行小范围改革，把房产局、建设局、规划局捏一块。而现在是大改革，相比之下难度大很多，不过我们一定会按照省里的部署来做。”徐闻县县长林海武在电话中向记者表示。

　　“经济欠发达地区可能会由于观念问题，以及没有迫切感觉到行政体制改革对于经济发展的束缚，所以改革步伐会比较慢。”中山大学政务院副院长倪星教授向本报记者表示，“但是，他们也有优势，比如经济事务少，改革起来更快。”

　　大部制风潮

　　而在经济落后的阳江，大部制改革的步子却走得比较快。去年，阳江就在市一级完成大部制改革，机构数为25个，是全省市级机构中最少的。而今年3月，阳江市委书记就要求尽快在县(市、区)铺开大部制改革。

　　“市领导非常重视这次改革，确确实实想通过这种政治体制改革来促进社会经济发展。”阳江市编办副主任黄健向记者表示。

　　在县级大部制改革中，向顺德取经成了题中之义。但黄健认为，还是需要结合阳江的实际，“不切合实际不如不做”。因此在机构设置中，阳江没有像顺德那样，把农业、林业、海洋、渔业、畜牧等部门组建成农林渔业局，而是保留了海洋与渔业局，因为阳江今后要着力发展海洋经济。

　　大概半年前，阳江县级改革方案形成，在这个过程与省编办有很多沟通互动。“省编办给了很多指导意见。比如，有些县区没有把审计整到纪委里去，报到省编办，他们建议把审计检察、纪委整合在一起，有利于更好的监督。”黄健说，“形成一个方案，就要有讨论五六稿。”

　　经过半年的准备，阳江县级大部制改革已经就绪。12月16日、17日，阳东县、阳春市分别举行了大部制改革动员大会，剩下的县的动员大会将陆续举行。

　　黄健认为，大部制改革与经济发展没有必然联系。“当初向顺德学习，我们有担心，顺德经济基础好，部门整合之后，办公设备、人员素质可能跟不上，如果纯粹是照着顺德那种模式来设置机构，可能不太适合。但是，大部制改革的精神是一致的：整合部门，转变职能。”

　　而实际上，很多试点的县区步伐比阳江迈得更早。佛山的禅城、南海、高明、三水四区今年5月份就已经开始顺德经验的大部制改革；汕头濠江区今年8月份就已经开动员大会，区纪委还要求改革期间要厉行节约，杜绝铺张浪费；江门市的蓬江区、江海区今年4月也表示要学习顺德，进行大部制改革放权给部分重点镇。而其他的县区试点即使还没有开展改革，但其所在的地级市也已经有大部制改革的动作，如惠州、河源、肇庆等。

　　似乎，自从去年广东重拳推出系列大部制改革之后，大部制改革成为一股风潮。

　　“大部制是一个必然趋势，一定要做的，这样才有利于提高效率，更好提供公共服务，从长远来看，还是有利于机构精简的，我们政府现在分工太细了，机构多了自然就会臃肿，办事效率低。”中山大学政治与公共事务管理学院教授陈天祥说。

　　“大部制改革是有作用的，但作用是有限的，因为机构改革是政治体制改革中最下面的一环，如果根本的制度没有建立好，大部制的机构要发挥最佳效能还是有障碍。”倪星表示，“比如，改革都是通过党委和政府决策通过，而不是通过人大，通过法律形式固定下来，也许就容易反复。”

　　大部制应该改什么、建什么？

　　刘海波

　　广东顺德大部制改革，把41个党政机构调整到16个部门，党政合署办公，党政联动是顺德此次改革的一个主要特点。在领导决策层面，在区委核心领导下，建立党政领导集体决策、统筹分工的领导体制，全局性重大决策由“四位一体”(党委、人大、政府、政协)的区联席会议负责。日前，广东省委省政府正在推广顺德大部制经验，在全省25个县(市、区)进行深化行政管理体制改革的试点。顺德的改革经验，值得肯定和重视，也需要我们总结和回顾。

　　大部制应该实行“政事分离”

　　顺德大部制改革方案设计的一个主要考虑是：区县作为国家和省市决策的执行层，应考虑如何使得执行力更强。这样大幅度合并了机构，减少了领导岗位。同时，改革也要兼顾公务员的利益，改革的前提之一就是要把干部安排好。

　　完善公务员制度，对公务员进行分类管理，既能使执行效率更高，也可不用升官的办法就合理照顾公务员的利益和出路。

　　我国现行的公务员制度，不区分政务类公务员与事务类公务员。西方国家公务员制度普遍实行“两官分途”，即将公务员分为政务类公务员与事务类公务员。政务类公务员是政治家，他们更多地担负着政治方向、政治原则的领导责任和重大决策的任务，因此，他们必须具有良好的政治素质、领导能力和广泛的民意基础和较高的公信力；他们的任命是政治任命，可以不拘一格，唯才是举，没有资历限制；其任职具有任期的限制；受到人民群众的广泛监督，人民群众的意见是考核评价的重要尺度。事务类公务员则是技术官僚，更多地担负着执行业务的管理，其工作属于技术性、程序性的具体事务，因此必须具有比较合理的知识结构、较高的行政能力和管理技能；其任职强调稳定性、经验和资历；可以在一个职位上长期任职；在工作中强调服从法律和上级的指挥命令，不需要直接对民意负责，主要接受上级的监督。

　　政务类公务员的产生和管理办法与事务类公务员不同。政务类公务员实行任期制，由民选产生或由政府首脑任命，负责执政党政策在政府工作中的贯彻执行，与执政党共进退；事务类公务员实行常任制，多数通过考试录用，主要负责执行政府的日常业务，实行常任制。政务类公务员要讲政治，讲求政治道德，对政策有鲜明的立场和价值判断；事务类公务员需讲求职业道德，无论政策是什么内容，是否和本人政治倾向有冲突，事务类公务员的职业道德都是将之不折不扣高效执行到位。

　　现行的公务员制度设计，强调领导类公务员与非领导类公务员的分类管理，这和政务类公务员与事务类公务员的分类具有一定的相通之处，但以是否担任领导职务作为公务员制度建构的主要标准并不适合。政务类公务员当然都是领导职位公务员，但领导职位公务员中大量的并不属于政务类公务员，而是应按照事务类公务员的管理方式进行管理。例如，中央政府部门的司局长甚至副部长都应该是事务类公务员。实践中，对于很多应当按照功绩制进行考核选拔的公务员，却用民主竞聘的方式进行，反映了这种管理上的错位。

　　在大部制改革中，适当引入政务类公务员与事务类公务员“两官分途”的实质内容，有利于提高执行效率，照顾公务员的合理利益。实行“两官分途”，将淡化人们的“做官”意识。做公务员，极少数人是从政；大多数人只是选择了一个专门性的职业，在职业生涯中，薪酬和待遇可以逐步提高，但并无所谓升官进爵。

　　一个人做教师，职称可以从助教到教授，但一辈子从事的工作是一样的，为什么一个人不能一辈子从事科员工作？事务类公务员职业稳定，晋升有定规，有利于减少跑官买官和所谓的官场斗争、拉帮结派。对于县级政府广大事务类公务员来说，将有更好的职业前途，其道理不难明白。一个高中教师，无论在县城中学还是京城中学，职业前景都差不多；一个事务类公务员，无论是在中央部委服务，还是在县政府科局服务，也理应如此，因为都是从事提供公共服务的专业工作。这种情况下，一个资深科员的工资高于县长是完全可能的。

　　政务类公务员当以执政党理想“全心全意为人民服务”来要求。事务类公务员的管理不断专业化，强调职业道德，切合多数人的实际思想水平，也有利于执行效率的提高。

　　政治改革的重点是党政联动

　　我国政治的特点，决定了我国县(市、区)政府的双重性。

　　一方面，县级政府是中央与省、市政策主要的执行机构，是它们的行政下级。我国中央政府缺少自己的执行机构，我国中央行政机构国务院的部、委、局、署是依法分别履行国务院基本的行政管理职能的机关。这些部门的职责主要是政策的制定以及宏观规划与指导，几乎都没涉及到政策的执行。实际上，我国的国务院主要起一个政策的宏观调控和指导以及总的最高的监督职能，中央的政策是通过中央—省—市—县—乡镇这种金字塔式的层级逐级向下执行的。不仅中央政策的执行，就是省市政策的执行也依赖于县。

　　另一方面，县是我国最基本的地方性实体，是具有政治色彩的地方单位。县的历史最悠久、行政区划最稳定。我国的省，在人口和疆域可以和欧洲强国相提并论，但不是提供地方性公共品的合适规模单位。地方性公共品限于一定的区域，只有特定的人群才从办理这些事物中受益。我国的县、市(只包括市区)，基本上是提供地方性公共品的合适单位。地方政治主要在县，县政府是最具地方性的政府。

　　上级层层压担子、派任务，最终都落在县一级，同时，县域群众的期望和诉求，要在县级权力机构中得到反映，要依靠县级政府解决。所以，在中国，县级政府改革，具有极端重要性并且必然面临复杂困难的情况。县级政府改革不能仅考虑执行效率，这不仅是行政机关内部的改革。

　　顺德大部制改革，在领导决策层面，在区委核心领导下，建立了党政领导集体决策、统筹分工的领导体制。全局性重大决策由“四位一体”(党委、人大、政府、政协)的区联席会议负责。广东在推广顺德经验中，要在县委建立罢免撤换制度。通过党的建设，来改善地方政府的决策体制或政治体制，在我国是现实可行的，也是有效的。

　　党的领导机制在形成决策过程中是有着制度性的缺陷，党的决策和议事机构并没有实体机构化，也没有日常化。党的各级代表大会，党委会这类机构仅仅是会议形式出现，党的领导直接体现在以行政首长的角色行动。这很容易造成党机构和政府机构在工作程序上的冲突，很难厘清党政关系。其结果往往是：政策制定缺乏审议性，难以深思熟虑考虑公共利益，相反却为部门利益、特殊利益集团背书；人事任免难以公开透明；行政部门的预算失去控制。

　　党的领导是其领导机构如各级党委会作为一个整体，对重大方针政策进行审议和深思熟虑，并拥有相应的手段保证这些政策的实施，每个成员只能共享整体权力，而不是党委成员们分别拥有某种权力主要是行政权力和优惠，认为这些特殊的权力的总和就是党的领导。当许许多多的党员拥有在各自领域的特权，党作为整体的执政基础，实际上在他们的日常活动中已被破坏。

　　党政分开不是党同政治分开，而是党的领导机构不能成为行政组织。在我国，党的领导机构是各级政府决策部门的主要部分。通过党的建设，实现党代会、党委会的机构化、日常化运转，应有专职委员日常驻会；要充分发扬党内民主。党的委员会职权包括：重大方针政策的审议、重要人事任免的审议、财政预算的审议，监督党委常委会和行政部门首长。党委常委会作为决策与行政的融合部门，既监督政策的执行，同时领导政策的制定，相对独立于党代会与党委会，但受到后者的约束。　作者系中国社会科学院法学所副研究员

　　顺德模式：大部制改革新样板

　　本报记者 徐伟

　　Part 1 党政联动需要监督机制

　　时代周报：近日，广东省政府提出要在全省25个县级试点单位推进行政体制改革，推广顺德经验，精简党政机构，这是广东推进大部制改革的一次大手笔，也是对顺德“党政联动”模式的肯定，你们如何看待“顺德模式”？它能否达到提高行政效率、转变政府职能的效果？

　　陈天祥：顺德模式可以在一定程度上提高行政效率，因为它可以降低沟通成本，过去由于没有隶属关系，政府横向之间的沟通是很困难的，政出多门，协调起来很麻烦，现在合并同类项，相关联的机构变成了同一个机构，这样有利于统筹相关业务，实现机构的扁平化，从而降低沟通成本。另外，改革后要召开联席会议，这样在做决策的时候，就不用分别去各个部门征求意见了，征求意见是很耗时间的，联席会议上大家就相关问题一起讨论、反映情况，减少了信息的不对称。

　　竹立家：顺德大部制改革的核心是行政管理结构和机构的改革，通过行政部门的拆分与合并，形成比较适合现代社会运行的一种行政管理机制，但它只是提高行政效率、转变政府职能的一个基础，要达此目的，还需要两个前提：一个是机构的权力在运行过程中要公开透明，如果不能做到透明，光是机构的拆分、合并并不会起到作用，和以前不会有太大差别；另一个是要有制度性的民主参与和监督平台，大部制运行后，部门产生的公共决策、公共制度、干部任免，都需要通过制度性、规范性的民主参与和监督平台来实现。如果机构改革了，但是运作模式还是和以前一样，由领导说了算，使权力更集中了，那么改革的效果就会适得其反。

　　时代周报：顺德模式最突出的特征就是打破党政界限，由党政合署合办，这一举措是其区别于其他地方改革的特色，但这让人很自然地联想到过去党政不分带来的各种麻烦，如何在增效的同时避免相关问题的出现？

　　陈天祥：党政联动有利于提高效率，因为有的时候党的意志和政府的意志不太一致，如果党和政府合署办公，两套班子、一套人马，则避免了这个问题。事实上，党政从来就是没有真正分开过，与其这样，还不如合并在一起。

　　周志忍：党政联动是一个老问题，党政机构重叠必定会影响效率，所以十三大提出，党委把一些与政府重叠的部门撤销掉。中国的党政关系一直难以厘清，原因很简单，因为“党管重大事情”，但大事与小事很难区分清楚，市级的小事，对县级来说却是大事，县级的小事，对乡镇却是大事，所以最后一切的大事小事都要党委去管，所以我觉得在目前的状况下，要根本理顺党政关系很困难。

　　解决党政机构重叠问题，顺德模式是可供选择的方向之一，这是提高行政效率的一次有益探索。但也有反其道而行之的，比如北京，为了强调社会管理，搞出了一个党的社会工作委员会。

　　竹立家：党政联动是以所管的事情为中心的，职能清晰、制度明确，把相似的职能部门进行合并，变政出多门为政出一门，从而提高行政效率。但这需要配套的民主参与和监督机制，民主监督主要有两个，一个是体制性监督，即人大和政协、纪委的监督，最根本的是人大监督；还有一个是社会性监督，包括网络、新闻媒体等，但是我们现在这两种监督都还不够，所以权力被滥用。

　　Part 2 走出“精简-膨胀”怪圈，根子在还权于人大

　　时代周报：事实上，精简机构只是简单地合并同类项，被合并或被撤销的机构的办事人员仍无法被精简，如何最高效地解决人员分流问题，同时把改革阻力降到最低？

　　陈天祥：每次机构改革最主要的是人员分流问题，但这次改革重点不是裁减人员，而是机构的调整。他们的级别还保留着，工作待遇也差不多，只是权限会受到影响，但权力和资源联系在一起，所以阻力肯定是有的，会有抵触情绪。历次改革最大的障碍来源于政府本身，因为它们不愿意放权，不愿意放弃自己的既得利益，所以必须由上而下强力推动。

　　周志忍：人员分流的问题，我个人感觉是解决不了的，前几次改革，比如说1998年的改革，中央砍50%，地方砍20%到30%，中央好办，分担不了，下达到企业或地方就完事了，一级一级往下放，到了乡镇一级，就没法弄了，头上消肿都消到了脚上。有人提出设置委员会作为过渡机构，我认为这是不可能的，现在公务员竞争这么激烈，没人愿意主动从公务员队伍中退出来，除非年纪大了可能就无所谓。解决冗员问题，按国外的做法，可以实行自然淘汰，就是在一段时间内不进新人，让年纪大的退休，再慢慢消化，英国就是这样来解决这个问题的。

　　竹立家：任何的改革都肯定会涉及到部门利益和个人利益，这是必然的，改革就是利益结构的重新调整，要消除这种阻力有两点，首先还得从公共利益和公共精神上去教育他们，这是老生常谈的话题；其次是要做好被分流人员工作上和生活上的安置，改革使一些人失去了官位，但是基本的生活还是要有保障。

　　时代周报：我国的行政体制改革已经进行了五六次，但是每次都逃不出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，顺德模式是否也会陷入这种怪圈之中？如何从根本上消除这种恶性循环？

　　陈天祥：首先要转变政府职能，政府管好应由政府管的事，发挥市场在经济生活中的调节作用，其次要有法律的强制约束，如有的国家法律硬性规定，政府机构和人员只能减少，不能增加，增加了议会就不给钱，这样就起到了制衡的作用。所以，要在最初的财政预算上把好关。但是我们目前不是这样，机构设置的权力不在人大，而是上一级政府，这样就会出现“上下一般粗”。下面要跟上面对接，上面有的机构，下面也要跟着设置。在上世纪 八九十年代，不少地方改革都是因为要跟上面对接而失败，原来比较精简的机构设置出现回潮而失败，比如海南的洋浦开发区。所以，一个重要的解决之道是把机构设置的权力还给地方人大，人大会根据本级政府财政决定机构设置数量，“看菜吃饭，量体裁衣”，制约机构盲目膨胀。当然，这又有赖于人大制度和选举制度本身的完善。

　　周志忍：改革需要系统思考、综合设计，上下协调起来，否则下面已经改成功了，但上面逼着你把机构重新设立起来。上级职能部门为什么有这么大的权力？主要是因为它管着你的钱，它有资金和项目，它拿这个相要挟，不设置对应机构就不给你拨款、拨项目，这个问题不解决，精简的机构就会重新膨胀。有的地方为了应对这个问题，就在同一个部门树几个牌子，哪一个部门来检查，就把相应的牌子挂起来。所以，解决这个问题的根源，在于改变拨款制度。

　　竹立家：大部制改革的最根本特点就是要打破这种怪圈，首先是拆庙，过去的庙太多，而且本来每个庙只要五个和尚，结果要了十个，现在把庙拆了，再把和尚进行分流，就膨胀不起来了。其实在这方面我们有相关的法律、法规，编制问题由编办来解决，但我们没有执行好，制度缺乏刚性，法律、法规常常抵不过人情，让个别人走后门进去了。任何制度，如果没有刚性，有人可以随便捅破，个别人可以闯红灯，那就会很难执行。

　　Part 3 软硬件结合，改革方有实效

　　时代周报：顺德经验比较遗憾的一点就是没有充分发挥人大的作用，也没能在基层选举上作出表率，下一步改革如何在这两个方面有所推进？

　　陈天祥：要使政府对老百姓负责，让政府机构有效率，必须充分发挥人大的作用，比如人大开会要全程公开，让老百姓可以随便去现场听，如果现场听不了，就要电视直播，每个人大代表在里面讲了什么话，选民有权知道，这样才会使政府受到老百姓的监督，这样政治改革才会有出路。

　　竹立家：现在有人把大部制改革推得很高，仿佛这就是行政体制改革，但实际上它还不能算是一种体制改革，它只是一种管理结构改革。真正的行政体制改革有三条：第一，是公共政策制定过程改革；第二，是用人制度改革；第三，是公共财政预算改革，这三个改革的核心就是关于民主化程度的改革，即让老百姓的知情权、参与权、表达权、监督权得以真正实现，让公共权力更有效率，这是我们改革的目标。以后中国的发展必须要强化人民代表大会作为权力机关的作用，这是扩大民主、防止公共权力滥用的最终方向。

　　时代周报：你们认为顺德模式的主要价值是什么？它在全国的县政改革中有多大的借鉴作用或可推广性？

　　陈天祥：顺德经验在县一级有一定的适应度，但也要根据每个地方的实际情况来实行，最好不要一刀切，让各地自己去摸索。本来顺德就是个“特例”，因为它是省直管县的试点，但又隶属佛山市，所以他们既要对佛山市负责，又要对广东省负责，要办事既要找佛山市政府沟通，又要找省政府沟通，沟通成本很大，这还需要改进。

　　周志忍：顺德模式的价值需要从结果来看，还需要观察一段时间，我们还不能太早下结论，需要看改革后的成效。如果我们才弄了一下，还没有看到结果，就在预计它的成效，这是先验主义，先验的东西是没有用的，国内的改革常常是“拉链式”的，改了一下发现不成功，又退回去，来回折腾，比如说医疗改革、银行改革都是这样，我们要尽量避免走这样的老路。

　　竹立家：中国是单一制国家，所以中国改革的一个重要特点是必须由上层来推动，改革的效果主要看上层的决心和魄力。现在我国在一些县，比如江苏睢宁进行县权改革，大部制改革要和宪政改革联系起来，才会实现推动行政体制改革的初衷。广东的改革能否在全国推广，关键是在其运行过程中，是否把软件和硬件结合起来，只有两者结合起来才能起到实际效果。

　　大部制不能只是华丽的外衣

　　见习记者 王丽榕

　　看到“广东25县(市、区)推广大顺德大部制”的有关新闻时，我就很想知道，这25个县的改革热情与步伐有多大。可惜，报道上没有这25个县(市、区)的名单。几经辗转，向专门负责行政机构改革的广东省机构编制委员会办公室了解名单，但是对方说不想忙于宣传，没有告诉我。向首发此报道的《南方日报》记者了解，亦无解。

　　好在，万能的百度上有人贴了一份名单，但却无法辨真伪。于是，我与同事分头打电话到名单上的县区或其所在的市核实。结果是，有13个县区的宣传部门在两天内都没接电话，在接通的电话中，只有两个地级市的编办(总共5个县区)比较耐心和热情地回答了问题，剩下的区委宣传部都表示不方便透露情况或者不知情。根据网上的相关报道，辅以电话访问，基本可以确定试点名单属实。

　　这样的情况，其实并不出乎我的意料。往日，我跟党政部门打交道大体如此，他们都是淡淡的，并不热心。而根据大部制改革的精神，实行大部制就是为了转变政府职能，建立服务型政府。而我的疑问是，就以以上党政部门“冷漠”的内心状态，即使大部制了，部门数量少了，扯皮少了，是否就能够建立服务型政府，提高为民办事的效率呢？

　　12月14日，我向顺德某部门发函，希望采访该部门在大部制实施一年后的转变。该部门办公室主任收函后回复我：“我们现在正在基层调研，这阵子特别忙，你的问题我们需要请专家来论证之后才能回复你，你看要不就延后吧，到明年行不行？”尽管我再三强调，希望能在一个星期内回复，但对方还是坚持：“我们不能敷衍你，一定要研究之后才能回答你。”我不知道所谓的专家论证是否当真，也不知道明年答复是明年的哪一天，但直觉告诉我，人家回复我的机会很渺茫。

　　因此，如果大部制只是行政机构的硬件，那么机构的软件(人员的素质与精神理念等)也需要做相应的升级。当然作为一种行政机构设置的新方向，大部制需要的，也不仅仅是其机构内人员素质的提升，还需要相应的配套改革，才能真正实现政府职能的转变。比如，民主与法制的完善，党政部门对自身职能定位的调整等等。同时，为了大部制改革不走回头路，应该让改革的权力让位于人大，让改革的成果以制度化的形式巩固下来，不要让大部制成为一件华丽的外衣。