《瞭望》文章：法律体系形成之年收官

　　立法将由速度型转向质量型

　　文/《瞭望》新闻周刊记者 汤耀国

　　12月20日至25日，十一届全国人大常委会第十八次会议在人民大会堂举行。按两月一次的惯例，此次会议本属普通，议程亦无甚特殊之处。但作为今年的收官之作，却别有一番意义。

　　1997年，执政党十五大提出，到2010年形成中国特色社会主义法律体系。立法机构把今年定为完成该目标的标志性一年。

　　本次会议审议的水土保持法修订草案在25日被表决通过，成为中国特色社会主义法律体系中最新一部修改后的法律。非物质文化遗产法则有待日后继续审议。

　　据《瞭望》新闻周刊了解，法律体系的形成，有望于明年初予以一个较为正式的总结。明年3月的全国人代会上，全国人大常委会工作报告也将按惯例对立法工作进行总结。

　　立法机构有关人士多次对本刊表示，中国特色社会主义法律体系并非一个封闭的体系，未来仍须根据社会需要，与时俱进地制定或修改。

　　收官之会的共识与争议

　　按立法法规定，全国人大及其常委会行使国家立法权，除基本法律外，一般法律由常委会制定。

　　到目前为止，中国现行有效的法律为237件。此前最近两件为10月全国人大常委会第十七次会议通过的社会保险法、涉外民事关系法律适用法。

　　法律案一般经三次审议便交付表决。而复杂者，如物权法，跨越两届全国人大，先后历经八次审议，方于2007年3月十届全国人大五次会议通过。

　　也有较简单的。如水土保持法修订草案，今年8月初审后，于本次常委会会议上第二次审议通过。

　　中国是世界上水土流失最为严重的国家之一，面积大，分布广，危害重，治理困难。2000年全国第二次遥感普查的结果显示，全国水土流失面积356万平方公里，占国土总面积的37%。据水利部介绍，每年因水土流失损失的耕地达100万亩。

　　在水土保持法修订草案审议过程中，无论是立法机构内部，还是社会舆论，都无太大分歧，二审稿对一审稿的修改也多在技术、表述层面。总体而言，各方大都希望该法尽速修改出台，以救当下水土流失之弊。

　　非物质文化遗产法草案同为二次过会审议。有关涉外内容引发立法者担忧。一审稿曾规定：境内非物质文化遗产学术研究机构与境外组织合作进行非物质文化遗产调查的，应当报经省级以上文化主管部门批准。但对境外组织和个人是否可单独来华实施调查，并未予以明确。

　　经常委会委员和一些地方提出后，二审稿规定：境外组织在中华人民共和国境内开展非物质文化遗产调查的，应当与境内非物质文化遗产学术研究机构合作进行，并报经省级以上文化主管部门批准；境外个人在中华人民共和国境内开展非物质文化遗产调查的，应当报经县级人民政府文化主管部门批准。

　　即便如此，在21日的审议中，仍有委员不放心。唐天标委员说：个人来调查应报批，“而调查结果为何就不过问了？这样规定最容易出问题。从历史上看，我们珍贵文物被盗到国外，很多都是外国人个人干的。”

　　白克明委员说：“现在的表述给人印象是对境外组织要求严，对个人要求宽。那么，国外要搞走我们的东西，就可以‘化整为零’，都以个人名义来，同县级政府喝一顿酒就批了。现在的规定是否会造成法律漏洞？”

　　相形之下，刑法的修改比前述两法引发的争议更大。

　　此前的草案取消了13个经济性非暴力犯罪的死刑。在常委会审议和征求意见过程中，大多数常委会组成人员、部门和地方赞成草案的规定，但有的常委会委员、部门和专家提出，对其中的有些犯罪是否取消死刑需要慎重，建议少取消一些死刑罪名；有的常委会委员、部门、地方和专家则建议还可以多取消一些。

　　作为“折衷”之举，本次草案维持了此前的规定。

　　关于75岁以上老年人不适用死刑的规定，在征求意见过程中也有不同意见。有的认为，年龄可以再下放一些；也有人认为不能一刀切，建议增加限制条件。后一种意见被二审稿采纳，即75岁免死，但以特别残忍手段致人死亡的除外。

　　在本次审议中，有委员认为此举“后退了一步”，不应有“残忍手段”的附加条件。还有委员认为何为“残忍”不易界定。

　　不同于死刑方面的“从宽”意味，“危险驾驶”入罪则是较明显地“从严”、“重典治乱”。二审稿的危险驾驶犯罪条款进一步加大了惩罚力度。根据最新修改，醉酒驾驶机动车，不管情节是否恶劣、是否造成后果，都将按照“危险驾驶”定罪，处以拘役，并处罚金。

　　北京师范大学法学院院长赵秉志说：“醉驾、飙车是一种高度危险的行为，不能等到危险行为发生了严重后果再治罪。”从可接触到的舆情来看，“危险驾驶”入罪得到绝大多数公众的支持。而在常委会审议中，有委员表示犯罪要件尚需细化。

　　收官只是新起点

　　本次会议计划中留待日后继续审议的一部新法、一部旧法表明，中国特色社会主义法律体系于今年收官，并非意味着终点的到来。

　　2008年全国人大换届后，曾出台五年立法规划，含64件立法项目，目前还有一半左右的任务未完成，如行政强制法、电信法等。

　　自中共十五大提出形成中国特色社会主义法律体系目标后，九届全国人大及其常委会于任内宣布法律体系“初步形成”，十届全国人大及其常委会于任内总结为“基本形成”。而十一届全国人大组成之初，全国人大常委会委员长吴邦国在提出，确保到2010年形成中国特色社会主义法律体系并不断加以完善。

　　今年11月11日的第十六次全国地方立法研讨会上，全国人大常委会副委员长王兆国指出，从法律体系本身来看，理解中国特色社会主义法律体系的形成，要把握以下四个方面：第一，涵盖社会关系各个方面的法律部门应当齐全；第二，各个法律部门中基本的、主要的法律应当制定出来；第三，以法律为主干，相应的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，应当制定出来与之配套；第四，法律体系内部应当做到科学和谐统一。

　　王兆国说，用以上标志来衡量，我国已形成以宪法为统帅、法律为主干，包括行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等，由宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等法律部门组成的中国特色社会主义法律体系统一整体。

　　截至目前，除宪法及其修正案外，中国现行有效的法律237件、行政法规约700件、地方性法规8800多件、自治条例和单行条例700多件。

　　最高立法机关及其法制工作机构有关负责人多次强调，法律体系形成之后，仍然需要根据发展变化了的情况制定新的法律，适时修改已有的法律。

　　面向未来，中国人民大学法学院院长韩大元教授今年曾投书本刊表示，应继续强化宪法在法律体系中的基础地位，宪法必须关注权利，关注民生，因而要加大社会和政治领域立法的力度。近年来，劳动合同法等多部重要社会法相继出台，显示立法机关已切实加强社会领域立法，但补平这一短板的进程尚待持续。

　　他认为，政治性立法虽然数量不少，但仍然是整个法律体系中比较薄弱的一个环节。需要以理性、开放与宽容的姿态合理确定政治性立法的功能与体系，加快立法、修改法律的工作。

　　1999年4月，全国人大法律委员会主任王维澄就中国特色社会主义法律体系建设向九届全国人大常委会作的一个讲座报告中提出，有一些重要的法律，如立法法、监督法、新闻法、出版法、结社法、物权法、行政程序法、税收方面的法律和社会保障方面的法律等，是形成法律体系所“必不可缺少”的。

　　经过十多年的努力，前述立法清单大都完成了，如立法法、监督法、物权法等。而另有一些，尚未提上正式日程。

　　与立新法相较，修法在未来的地位将更突出。全国人大常委会委员、内司委副主任委员陈斯喜对本刊记者说，我国的法律体系是在较短时间内构建出来的，下一阶段，将从构建型立法向完善型立法转变，修改法律的比重会更大一些。

　　陈斯喜还表示，立法还将由速度型转向质量型。在他的印象中，从1997年十五大提出形成法律体系目标时起，比起加快立法步伐，就更强调提高立法质量。