中国孤儿：盼福利全覆盖

　　“高标准”也有潜在副作用，中央加大孤儿养育力度后，原本弱势的孤儿将会变成可带来“资源”的机会

　　《望东方周刊》特约撰稿张海林、记者李静 | 北京报道

　　“每月可以领到600元，我和奶奶的生活有了保障。”15岁的章豆就读于宁夏中卫市沙坡头区柔远中学，由奶奶独自抚养，生活艰辛。近日，她领到了一笔生活费。

　　自11月18日国务院正式下发《关于加强孤儿保障工作的意见》以来，全国各地的民政部门加紧制定实施细则，向孤儿发放基本生活费。随着7项基本制度和首期的25亿元中央财政资金拨付，中国儿童福利制度终于从最弱势的孤儿群体开启了全面覆盖的进程。

　　5年来参与推动此事的诸多民间机构、民政官员和学者为此特地在北京师范大学召开“庆功会”。

　　北师大社会发展与公共政策学院教授尚晓援激动地说，这是中央政府第一次正式承担起孤儿基本生活保障的责任。

　　把家庭养育放在首位

　　“把家庭养育，特别是亲属寄养放在各种安置方法首位，是国务院第一次对社会孤儿的养育方式做出原则规定，弥补了制度空白。”尚晓援认为。

　　与之前机构内养护一直被作为首选的照料方式相比，此次《意见》规定，条件许可时，尽量创造类似家庭的环境，为儿童提供照料。

　　受苏联模式影响，新中国成立后，政府集中供养孤儿的观点占统治地位。一直以来，政府承担孤儿福利的责任，主要通过遍布各地的国有儿童福利院实现。“全世界许多国家已不再建孤儿院，澳大利亚最后一个孤儿院20多年前就关闭了。”尚晓援说。

　　民政部下属的中国收养中心主任张世峰说：“我们不提倡所有儿童都在机构里养育，但中国人口众多，弃婴等社会现象突出，决定了在一定历史时期必须有儿童福利院。”

　　1991年通过的《收养法》对正式领养做了严格限制，使很多被遗弃孤儿滞留在孤儿院，甚至造成了高死亡率。1994年中国实施《外国人在中华人民共和国领养子女实施办法》，并在1998年修订《收养法》，推动国际领养。

　　1997年以来，寄养的新理念广为传播，许多省份开始实验性的寄养项目。最具代表的案例是目前在天津、烟台、齐齐哈尔、南昌、开封、成都、莆田、乌鲁木齐、拉萨、北京建立的10所中国SOS儿童村。

　　官方儿童福利机构也在不断完善孤儿养护方式。2000年10月，昆明市儿童福利院借鉴国内外家庭寄养新模式，与国际慈善组织合作，投入近70万资金开展孤残儿童农村家庭寄养，形成了以儿童福利院、乡政府、村民委员会、村民小组和家庭5级共同参与的“本土化”农村监护网络。至今这种模式已开展10年。

　　本世纪初，随着政府资金对儿童福利院加大投入，一些地方的家庭寄养项目萎缩，出现了官方福利院大量收回孤儿集中供养的情形，而集中供养效果并不尽如人意。

　　正是在此背景下，国家此番推出了儿童基本生活保障制度，希望使资金尽可能地投向每个孤儿。

　　美中不足处也留下创新空间

　　新中国成立以来，中央财政一直没有孤儿救助的专项资金，一般是通过低保来进行孤儿帮扶。低保标准太低，且申请低保需审查家庭条件，如散居孤儿所在的家庭未能评为农村低保户，将无法得到救助。

　　“目前享受农村低保的孤儿每月只能领到五六十元，五保稍高一些，有100多元。”河南省民政厅社会福利处董姓负责人说。

　　本次政策出台后，孤儿的生活救助与低保、困难补助间的界限将真正厘清，并获得稳定的财政支持。中央财政今年启动的首批专项资金将从2010年1月算起，为全国孤儿发放基本生活费，东、中、西部地区孤儿分别按照月人均180元、270元、360元的标准予以补助。自此，孤儿群体有了独立的救助资金和发放渠道。

　　另据国家有关部门统计：我国约有1/3左右的孤儿，因种种原因游离于政府救济体系之外，依靠亲戚或社会团体抚养，甚至流浪。此次保障政策应是包括了福利院、散居和其他社会机构中孤儿在内的全方位覆盖。

　　但是，如何让基本生活费真正用到孤儿头上？

　　民政部原社会福利司司长、中国SOS儿童村协会会长白益华介绍，官方福利院孤儿申请基本生活费，由福利院统计孤儿数量上报市民政局，由所属民政部门审批后发放资金。“若孤儿已到外地上学，福利院会给他设立个人账户，直接把钱打到他的卡上。”

　　对于社会散居孤儿，郑州市民政局社会福利处的负责人举例说，中牟县救助孤儿的户籍必须在中牟县，由监护人提出申请，村来落实，乡镇审核，县里批准。

　　今年国务院已直接拨付的25亿元孤儿养育资金，具体支出和使用模式尚未有明晰计划公布。

　　联合国儿童基金会驻中国办事处儿童保护处处长马斯婷表示，配套的服务实施体系和财政发放体制还有待建设，如何真正将这笔由中央财政支付的补助款发放到每一个孤儿手里，不是层层下拨那样简单。

　　尚晓援认为，《意见》虽未对孤儿基本生活保障的待遇发放做出更具体的规定，但这个美中不足也给各地政府留下了制度创新的空间。如果省市层次在设计如何发放孤儿基本生活保障金的同时，建立起独立的孤儿待遇的递送体系，将是儿童福利制度建设的重大突破。

　　“高标准”有潜在副作用

　　国务院确定的25亿资金，不是一次性的，而是在以后每个年度，根据孤儿人数及基本养育需求，继续安排补助资金。如简单按照71.2万的孤儿总量来均摊，每年25亿是相当可观的标准。民政部社会福利和慈善事业促进司原司长王振耀认为，“高标准”正是此次政策的价值所在。

　　然而“高标准”也有潜在副作用，中央加大孤儿养育力度后，原本弱势的孤儿将会变成可带来“资源”的机会。是否会导致本不该在机构养的孩子也会被收养，或不符合收养规定的家庭和个人借此机会收养孤儿谋利？专家认为，相关部门应加大监管力度。

　　儿童乐益会中国区主管魏巍认为，儿童福利事业不单是投钱的问题，还是一个多元化参与的事务。在直接投钱补助孤儿生活之外，政府应凝结整个社会对弱势儿童的资金、技术、人力的支持。

　　北京大兴县青云店二村有一个叫“希望之家”的孤儿院，美国人Karen12年前创办了它，护理的对象是一群从官方福利院里接来的重症孤残儿童。“希望之家”至今尚没有合法身份，只能依附于从事工艺品制造的新日公司。

　　“希望之家”这样由外籍人士创办的孤儿院是从上世纪90年代开始出现的，已具有相当的社会影响力，但我国对非政府儿童福利机构的准入条件仍然过高，这些机构很难得到正式的批准注册。

　　在立法方面，我国尚缺乏统一的《儿童福利法》，而英国、瑞典、挪威等发达国家以及我国台湾、香港地区早在上世纪就出台了儿童福利专门法案，并成立了儿童福利局等专门机构。

　　我国的儿童福利管理分散于民政部、教育部、妇联及司法等众多部门中，尚未成立专门的全国统管儿童福利机构，客观上使儿童福利行政管理处于“虚化”状态。

　　民政部现主管儿童福利的处室仅有两个工作人员，无力承担繁重的管理职责。尚晓援和同事们曾多次呼吁，设立专门的国家儿童福利局，“它不仅可以更全面地对待孤儿问题，也能针对更多弱势儿童，进行政策回应和完善的服务递送。”■