未来中国对外援助的战略选择，是统筹国内国际，为“走出去”铺路搭桥

　　文/《瞭望》新闻周刊记者尚前名

　　“未来要增加对外援助资金，优化对外援助结构，创新对外援助方式，把对外援助与实施‘走出去’战略紧密结合起来，提高对外援助的质量和效益，通过对外援助增强受援国自主发展能力，加强我国同发展中国家的友好关系和经济技术合作。”日前，针对如何在世界大发展、大变革、大调整的新形势下，进一步加强和改进我国对外援助工作，相关权威人士对《瞭望》新闻周刊表示。

　　对外援助是我国对外战略的重要组成部分，是深化我国同发展中国家友好关系、发挥我国负责任大国作用的重要方式，是促进我国和平发展、推动和谐世界建设的重要途径。经过60年的发展，我国的对外援助工作成绩显著，开创了具有中国特色的对外援助模式。

　　根据商务部提供的数据，截至2009年底，中国对外援建的农业、工业，以及基础设施建设等领域的工程项目已超过2100个；累计向120多个发展中国家提供了经济技术援助，并向30多个国际和区域组织提供了捐款，支持这些组织开展多边援助活动。中国为173个发展中国家和地区培训人员12万人，目前每年有1万名左右的发展中国家人员在中国接受培训。此外，中国还累计开展对外紧急救援行动近200次。累计派出援外医务人员超过2万人次，志愿者400多人。

　　助力“走出去”

　　放眼我国下一阶段的对外援助，上述权威人士强调，为营造有利于我国和平发展的国际环境，更好地维护我国发展的重要战略机遇期，“应把对外援助与实施‘走出去’战略紧密结合起来”，发挥对外援助铺路搭桥的作用，鼓励和支持我国企业在受援国开展经济技术合作，带动更多品牌产品、标准规范、成熟技术和管理经验“走出去”。

　　在具体操作上，可结合增加出口买方信贷规模，推进我国与周边国家通道建设。继续向受援国扩大市场开放，通过减免关税等多种途径，鼓励其增加对我国出口。

　　为了实现这一目标，需要从着力优化结构、创新方式、提升管理保障能力等多方面入手。

　　“对外援助，资金是关键，但如何将‘好钢用在刀刃上’，却大有讲究。”这位权威人士告诉本刊记者，未来中国的对外援助要适应我国对外战略需要和财力增长，增加支出，但更加重要的是要合理地配置对外援助资金。具体而言就是要科学调整无偿援助、无息贷款、优惠贷款的结构和比例。

　　比如，中国的对外援助，重点在周边国家和非洲国家，兼顾其他地区和国家，适当向最不发达国家、重债穷国和战略上、外交上有特殊需要的发展中国家倾斜。

　　“因此，新增对外援助资金将以无偿援助为主，主要用于实现联合国千年发展目标任务重、偿债能力弱的最不发达国家以及经济效益较低的领域。”

　　而在援助资金的具体使用上，也强调要突出重点，优化对外援助项目。其中，无偿援助和无息贷款要主要用于援建民事福利性项目、社会公共设施等项目，提供一般物资、进行紧急救援和能力建设等。优惠贷款主要用于有经济效益的生产型项目、资源能源开发项目。而在具备偿还能力的受援国，可与该国资金相结合，适当考虑铁路、公路、桥梁、港口等大中型基础设施项目。要适度从紧安排标志性项目。

　　当然，除了具体的项目，上述权威人士强调还应关注对外援助管理和保障水平的提高。首先应健全由商务部牵头，外交部、财政部等有关部门组成的对外援助部际协调机制，逐步构建战略主导、统一对外、高效运转的管理体制。强化对外援助基础工作，加强执行机构队伍建设和能力建设，全面完善监督制度。

　　“尤其是要确保对外援助项目质量，改进优惠贷款管理，增强应急管理能力。”权威人士表示，要以此为基础，应认真总结经验教训，尽快出台《对外援助管理条例》，适时研究对外援助相关法律，促进对外援助制度化、规范化和法制化。

　　坚持原则不动摇

　　政治上相互尊重、平等相待；经济上互惠互利、共同发展；既量力而行，重信守诺；又形式多样，注重实效——谈及新时期中国的援外工作，相关权威人士表示，这样的核心原则不能动摇。

　　“这既是多年来我们从事援外工作得出的最大心得，又是未来援外工作顺利进行的基本保证。”从上世纪60年代周恩来总理首次提出“八项原则”至今，这样的思想一直贯穿于中国的对外援助。

　　1950年，新中国刚刚成立不久，百业待兴，然而波澜壮阔的援外事业，却已经拉开了帷幕。根据已经解密的外交档案，上世纪50年代，在我国一些驻外大使馆来电及外交部上送报告中经常能见到这样字句——“某某国‘要求中国提供’、‘请求中国援助’、‘请求我给予’、‘要求我援建’

　　“虽然我们当时也是‘一穷二白’，但中国政府对于这样的要求总是尽量满足，就算自己节衣缩食，也一定要尽力帮助兄弟们。”采访中，商务部研究院发展援助研究部主任薛宏告诉本刊记者，新中国成立后，东西方强烈的意识形态对抗迫使中国必须争取更多国家的承认，加强和密切同广大发展中国家的关系，以便打破西方国家对中国的孤立。对外援助在当时成为中国同非共产主义国家保持接触和联系的最重要的渠道之一。

　　而随着中国对外交往的进一步拓展，对外援助也有了新的发展。1964年1月14日，周恩来总理在同加纳总统克瓦米·恩克鲁玛会谈时，首次提出了中国对外援助的“八项原则”。

　　在受访专家看来，中国对外援助“八项原则”在国际经济合作领域中独树一帜，尤其是其字里行间渗透着的两条最基本的原则——平等互利和不干涉内政、不附加任何条件，产生了广泛而深远的影响。通过中国援助，饱受殖民统治的前殖民地国家更好地了解并理解了中国，“中国援助”因而成为与其他西方援助截然不同的发展资源。

　　广交朋友的中国终于在20世纪70年代迎来了一次国际力量对比的历史性转机：中国在遭受了来自西方各种势力挤压和围堵20多年后，被第三世界的朋友们“抬进了”联合国。

　　然而，虽然意义重大，但大量的对外援助，在一定程度上脱离了当时中国的国情和经济实力。

　　有人曾作过统计，1967年中国对外经济援助占国家财政支出的4.5%，1972年达51亿多元，占财政支出的6.7%，1973年更是上升至7.2%，超出世界上最发达、最富裕的国家对外经济援助的比例。

　　“必须承认，一直到改革开放之前，中国在对外援助方面，经济因素考虑的很少，主要还是政治挂帅。”薛宏说，改革开放之后，中国在国际援助领域里的位置有了显著的不同——既是受援国也是援助国，而且很多对中国的援助来自于发达国家。由此带来的一大影响是，“从西方对华援助那里，中国学到了许多对外援助的先进经验和手段。”

　　很快，中国的对外援助政策和方式进行了改革和调整，并于1983年初提出了“平等互利、形式多样、注意实效、共同发展”的思想主张，对外援助的经济意义超越了对政治利益的诉求。

　　一方面减少数量，注重实效，将促进受援国的经济发展和社会进步作为重点；另一方面也推动中国和受援国之间的经济技术合作，以达到共同发展、共同繁荣的目的。

　　从“经贸大战略”到“走出去”

　　1995年是中国对外援助框架全面改革的转折点，其背景是时任外经贸部部长吴仪提出的“经贸大战略”，即把对外贸易、资本流动和国际经济合作结合起来，运用国内外资金、资源和市场来促进中国的经济发展。

　　尤其是上世纪90年代中期以后，对内，中国市场经济体制建设逐步完善；对外，中国外交更强调“互利合作、共同发展”。

　　其一，为适应社会主义市场经济的要求，援助内容、方式和主体更加多样化。

　　在援助方式方面，除了提供无偿援助、无息贷款外，还积极推行政府贴息优惠贷款方式。以上述援助方式为依托，实现援助多渠道化，如经济技术援助、免除到期债务、维和行动、项目援助，人员培训、人道救援，派遣医疗队、提供奖学金，等等。

　　在援外项目上，通过招投标方式，使企业、公司和科研院所等更多的法人单位与国外企业直接进行经济技术合作，进一步扩大参与援助的主体和对外援助资金来源多元化。

　　其二，积极参与多边国际机构援助工作援助。1997年中国开始主动参与国际组织的多边援助。2000年中国又向世界粮食计划署、联合国开发计划署等10个国际组织提供了多边援助。2007年，中国又加入了国际开发协会的捐助国名单，该协会是世界银行下属机构，专门为最贫穷的国家提供无息贷款。

　　参与多边援助表明中国对外援助观念的重大转变，作为外交政策手段的对外援助虽然仍服务于国家利益，但是与冷战期间相比直接的政治或军事目的渐弱，人道主义以及国家责任、国际形象等方面的考虑在对外援助中的因素增加，这在中国对伊拉克、阿富汗、东南亚金融危机，乃至美国发生卡特里娜飓风以后中国提供的援助中都得到体现。

　　其三，更加关注受援国能力建设。进入新世纪，中国政府先后多次在国际和多边场合宣布一系列有针对性的对外援助举措，并提出了对外援助的“五大举措”和“八项政策措施”。

　　在具体操作上，遵循发展的规律，根据受援国和中国的比较优势，支持健康、教育、农业、能源、交通等领域的发展；积极推动受援国的能力建设和人才培养；关注援助效果的可持续性和受援国的可持续发展。

　　“对受援国而言，中国不仅是一个援助资金提供者、发展项目建设者，还应是发展技术知识和经验的提供者和传播者。”薛宏说道，成功的援外项目可以帮助受援国进行人力资源开发和能力建设，促使受援国引进新的技术，新的管理方法，新的制度创新，以及好的政策建议，有效分享中国的发展经验及技术资源，打破发展瓶颈，在更大的范围或整体上有效地促进受援国的改革与发展。

　　在此基础上，对下一阶段的对外援助工作，上述权威人士认为，应该坚持把对外援助视为发展中国家之间的相互帮助，既照顾对方利益，又带动我国企业“走出去”，促进与其他发展中国家的经济技术合作，实现互利共赢。□