《社会保险法》的现实困境

　　在立法路上迂回跋涉了16年，经过4次审议的《社会保险法》是一部涉及养老、医疗、失业、工伤、生育五大险种的法律，在执行过程中，或许还将面临着些许现实困境

　　文｜《小康》实习生 李雅男 北京报道

　　2010年12月15日，由中国社会科学院发布的2011年《社会蓝皮书》，特别关注了不久前出台的《社会保险法》，认为该法在征收体制、退休年龄、公务员养老保险、基金保值增值四方面仍存在待解难题。

　　一直试图“绕开”矛盾的《社会保险法》，在立法路上迂回跋涉了16年，经过4次审议之后，终于在2010年10月28日，在全国人大常委会第十七次会议上得以高票通过，并将于2011年7月1日正式实施。

　　《社会保险法》有基本大法之称，是一部涉及养老、医疗、失业、工伤、生育五大险种的法律，这是最高国家立法机关首次就社保制度进行立法。从提高基本养老保险统筹层次、明确养老保险可以进行转移接续，到要求建立异地就医医疗费用结算制度、加强对百姓“保命钱”的监管……这部关乎每个公民福祉保障的法律虽不乏亮点，但其中13处需要“由国务院另行规定”的条款又让它在某些方面“不太保险”。

　　未来，《社会保险法》在执行过程中或许面临现实困境。

　　全国统筹之难

　　《社会保险法》出台后，在北京大学、中国人民大学等高校，关于该法的立法困境、创新与不足等讲座异常火爆。

　　中国人民大学劳动人事学院教授、中国社会保障研究中心主任郑功成在课堂上讲述了这样一个真实的案例：某老工程师在南京工作了31年，之后调到深圳的国有企业工作7年，但是2002年退休的时候，深圳告知他没有缴满15年养老保险，所以不能领取养老金，于是他回到南京，又被告知他调走了7年，在本地也不能领取养老金。最后，一个工作了38年的老人，在退休之后居然得不到养老保障。收到老人信件的郑功成坦诚地表示，深圳、南京和劳动者三方都没有错，问题在于制度的缺失。

　　全国人大法工委行政法室副主任张世诚参与了《社会保险法》的制定，他分析说：“过去的门槛太高了，15年连续缴费对于一些人群来说实在有些苛刻。在制定法律的时候，我们最初想让当事人能够自主选择，愿意一年一交也可以，愿意一次性支付也可以，但是最后否决了一次性支付，将连续改成了累计。”

　　《社会保险法》中明确规定，个人跨统筹地区就业的，其基本养老关系随本人转移，缴费年限累计计算；个人达到法定退休年龄时，基本养老金分段计算、统一支付。如此一来，将会有效遏止跨省流动就业劳动者的退保问题。广州市社会科学院高级研究员、广东经济体制改革研究会副会长彭澎深有体会地说：“原来广东的社保不能转移，外来工在离开本省的时候都放弃了，导致广东积压了很多外来工的社保资金，老百姓也没有积极性交了。现在可以转移，就可以监督这些用工企业把社保落实好。”

　　据统计，到今年6月底，城镇职工养老保险制度覆盖2.45亿人，城乡基本医疗保险覆盖12.5亿人，工伤保险参保1.53亿人，刚刚开始试点的新农保也覆盖了近6000万人。人力资源和社会保障部副部长胡晓义在全国人大常委会办公厅举行的新闻发布会上表示，在“十二五”期间，可实现基础养老金全国统筹。要实现基础养老金全国统筹，首先要实现省级统筹。但是由于各地情况存在较大差异，所以整合起来比较困难，目前仅有25个省份实现基本养老保险基金省级统筹。省级没有实行完全的统筹，要实现全国的统筹，难度确实比较大。

　　在北京岳成律师事务所劳动人事部部长杨保全律师看来，全国统筹的障碍在于各方利益的权衡，“要有一个部门牵头，尽快统一养老保险的缴费率，才能保证全国统筹的进一步实施。”

　　据《小康》记者多方了解，在《社会保险法》迟迟未出台的过程中，提高养老保险统筹层次成为了争议的焦点，主要障碍在于社会统筹和个人账户相结合的制度中，以及社会统筹账户与外部社会经济环境的矛盾。

　　另起小灶之争

　　《社会保险法》最受争议的条款之一就是第十条：公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定。

　　始终让人震惊的公务员报考人数从侧面反映出公务员这个群体的受欢迎度。“公务员的各种福利都很好。”前年参加工作的刘天航感慨道，刚毕业的时候，他在一家不给员工上五险一金的公司上班，“这样的现象很多，不是我们不想找有保障有福利的单位，只是工作不好找，公务员不好当，所以只能认命了。”

　　公务员在养老保险制度中“另起小灶”的现象，令一些老百姓产生不公情绪。对此，张世诚解释道：“今后的发展方向是公务员和事业单位都要统一进来，每类人群有相应的补充待遇。”

　　国务院国资委研究中心研究员张喜亮认为，此次立法没有把公务员纳入其中也是情有可原：“我们国家管理上实际是按照群体分类的，公务员和参照公务员管理的工作人员是一个具有其自身特点的群体，其工资、福利及保障等等有其历史形成的规制。”一位国家公务员告诉《小康》记者：“我去年退休后，现在每个月能够有5000元左右的退休工资。”目前我国各种企业的劳动者由个人和单位负责缴纳养老和医疗保险，退休后按照社会统筹领取一定的养老金。而公务员和事业单位人员并不在养老保险统筹的范围内，他们的养老金和医疗费是由国家财政收入，即老百姓的税收来支付的，不需缴纳养老保险费，退休后领取退休工资，并且退休工资比企事业单位要高很多，“一辈子不缴社保，退休金却拿最高”的舆论声音此起彼伏。

　　杨保全对于这些多样的情绪表示理解，“从历史情况来看，公务员确实工资结构、养老结构不一样，一下将其纳入统筹，跟老百姓一样，就会涉及到太多人的利益，不好权衡，另行规定也是有考虑的。但是我们希望也相信，国务院在对公务员群体另行制定规定的时候，也能跟《社会保险法》保持一致，公平对待。”

　　2011年《社会蓝皮书》中指出：公务员养老保险问题有待破解，如果公务员养老制度改革无法得到有效推进，那么涉及3000万人的事业单位养老制度改革也很难推行下去。

　　人力资源社会保障部一位不愿透露姓名的官员告诉《小康》记者，“目前我国真正的公务员只有500多万，这个比例在世界上是最小的，但是我国供养的事业单位的人达3000多万，这在世界上又是最多的。这两方面的界限如果分清楚了，问题也就好解决了。”

　　监管不力之忧

　　如何保证对老百姓很重要的“养老钱”、“救命钱”不会因为监管不力而落入他人囊中？

　　《社会保险法》第八十六条规定：用人单位逾期不缴纳社会保险费的，由有关行政部门处欠缴数额一倍以上三倍以下的罚款。此外，专门有一个章节对社保的监管做出了细致的规定。

　　但一直以来，我国社会保险费的征收机构各地不一，不仅为全国统筹的步伐带来了阻碍，也对责任、权利和服务范围都造成了影响。

　　目前，北京、上海等15个省区市、新疆兵团和大连、深圳、青岛3个计划单列市的社会保险费全部由社会保险经办机构负责征收，占全国征收地区的51.3%； 安徽1省和宁波、厦门2个计划单列市全部由税务机构负责征收，占全国征收地区的8.1%；河北、江苏等15个省份则既有社会保险机构负责征收，也有税务机关负责征收，占征收地区的40.6%。

　　然而，《社会保险法》第七章虽然就社会保险费征缴的问题提出“社会保险费实行统一征收”，但对征收的主体仍没有明确，只是简单地表述为：“实施步骤和具体办法由国务院规定。”

　　2011年《社会蓝皮书》还提出：在确保基金安全的前提下，开展基金投资运营特别是对养老保险个人账户基金开展投资运营，实现保值增值，是今后必须直面的一大难题。

　　有法律是必要的，更重要的是执行法律

　　——专访人力资源和社会保障部农保司原司长、中国社会保险学会副会长赵殿国

　　《社会保险法》的出台，解决了社保体系在法律上的长期空白，解决了无法可依的问题。但社保法也是“由国务院另行规定”条款最多的法律，这足以证明它的复杂性

　　文|《小康》记者 鄂璠  实习生 李雅男

　　《小康》：在中国社保改革发端多年之后，《社会保险法》才“千呼万唤始出来”，您认为它对我国目前的社保制度环境有怎样的影响？

　　赵殿国：从目前来看，城镇企业职工的养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、失业保险有了比较大的发展，过去国有企业、现在比较稳定的各类企业，都基本上涵盖起来了，现在不足的地方在城市里面主要是非公企业、小民营企业、私营企业、个体工商户、进城农民工的社会保障制度，有的地方比较健全，但是在相当一部分地区不太健全，对于农村来讲，在社会保险方面还没有形成一套完整的体系。

　　十七大提出来三个最主要的社会保障制度就是最低生活保障、基本养老保险和基本医疗保险。从整个国家来看，最低生活保障是最先在全国普遍建立的；第二个全覆盖就是医疗保险，企业职工基本医疗保险、农村新型合作医疗制度普遍建立，这几年又开展了城市居民医疗保险制度，这样医疗保险制度在我们国家也实现了全国覆盖；现在薄弱环节是养老保险制度，特别是农村养老保险制度刚刚开始试点，城市居民的养老保险制度还没有明确的政策规定，这方面还需要下大的气力，加大政府投入，尽快建立起来。因此，《社会保险法》把大的制度结构定下来是很必要的，实现了有法可依，下一步就是落实和完善的问题。

　　《小康》：在基本养老保险方面，《社会保险法》首次确立了“全国统筹”的目标，您认为此目标在实施过程中会遇到哪些困难？应该如何解决？

　　赵殿国：企业职工养老保险最初实行的是县级统筹，这几年逐步实行实现了地市级统筹，2009年基本实现了省级统筹，但是真正从业务经办管理、资金管理、信息管理等方面都能够实现完全统筹的省份还不多，实现全国统筹的难度就更大了。

　　不能把所有养老金都放到全国统筹范围内。一方面，可以对基础养老金实行全国统筹，由中央负责这部分资金的筹集和发放；另一方面，因为各个地方经济发展不平衡，个人账户养老金的征缴、管理和发放应由地方政府负责，有条件的地方可以建立地方基础养老金。即便实行全国统筹，也要分清中央和地方的责任。

　　《小康》：有观点认为基本养老保险、基本医疗保险、失业保险的转移接续制度使得农民工成为最大的受益者，对此您有什么看法？

　　赵殿国：目前，还不能说农民工是最大受益者，主要是解决了流动就业人口的制度不完善问题。

　　《小康》：您认为《社会保险法》还存在哪些遗憾？

　　赵殿国：《社会保险法》的出台，解决了社保体系在法律上的长期空白，解决了无法可依的问题。但是任何一个国家的社会保险，都不可能覆盖到100%的人群，想要通过这部法律一揽子解决很多尚未解决的问题，也是不现实的，所以社保法是“由国务院另行规定”条款最多的法律，这就足以证明它的复杂性。出台之后，还要重视两方面的工作，第一要将法律不明确的地方进一步细化，因为国务院通过行政法规，能够进一步明确，使制度更加规范化。第二就是不折不扣的执行法律，加强执法力度，做到有法必依、执法必严。在未来社会保险制度法制化的道路上，还需要不断的完善和细化现有的法律法规，并且适时的进一步修订现有的《社会保险法》。