中国控烟难如“约”意烟草业体制显尴尬

　　中国5年控烟，却收效甚微，什么才是罪魁祸首？

　　专家认为，原因之一在于烟草业的体制并未理顺。控烟工作的“守门者”却恰恰是这一事业的“管理者”。左手握“胡萝卜”，右手握“大棒”的尴尬身份，让中国控烟事业仅仅流于形式

　　法治周末记者 肖莎

　　吸烟有害健康，每个人都熟知于心。但吸烟对健康乃至社会带来的危害，我们并不十分清楚。

　　1月6日，《控烟与中国未来———中外专家中国烟草使用与烟草控制联合评估报告》发布会上，该报告的主编之一、中国疾病预防控制中心副主任杨功焕提到的几个数据足够惊心动魄：我国现在有3亿吸烟者，二手烟受害者已达7.4亿；2005年归因于烟草的死亡已经达到120万人，且这个数字近5年内并未下降；我国烟草业的社会净效益为负600亿元。

　　报告发布的背景之一是，2011年1月9日，我国签署《烟草控制框架公约》5周年。5年前，作为该公约的缔约方，我国承诺今年1月9日前在室内公共场所和室内工作场所实现100%禁烟。

　　据杨功焕透露，我国控烟履约绩效得分仅为37.3分，失约已成定局。

　　“尽管如此，政府对控烟的重视力度仍不够。每年120万人的死亡人数，还不如一场灾害来得引人注目。”北京新探健康发展研究中心副主任吴宜群提起中国的控烟不力，情绪很激动，在她看来，控烟是一项必须狠抓的政府工作。

　　吴宜群告诉《法治周末》记者，中国控烟工作的不力，跟中国烟草行业对GDP的贡献，以及中国的烟草业体制有很大关系。

　　据了解，2009年，中国烟草行业实现利税超过5000亿元。在个别省份，烟草还是当地的支柱产业，成为地方财政的主要来源之一。

　　社会净效益“只高不低”

　　北京新探健康发展研究中心副主任吴宜群告诉《法治周末》记者，烟草业的社会净效益是指，烟草业带来的社会收益减去因抽烟带来的社会成本，后者包括吸烟带来的有关疾病的医疗费用，因吸烟导致的疾病或早逝而损失了工作能力或时间的货币价值等，以及吸烟引起的其他经济成本，包括被动吸烟成本，吸烟火灾成本、烟草行业成本等。

　　“负600亿元的数据意味着，现在相关部门大力发展烟草业发展到最后，已经是在倒贴钱了。”吴宜群说。

　　吴宜群被称为民间控烟第一人。1月7日下午，记者采访她时，她正在与相关行业专家一起商讨，在今年“两会”上如何进行关于“控烟”的提案。

　　在吴宜群看来，报告估算出的烟草业的社会净效益“只高不低”。

　　“报告中提到的医疗成本，只提到了因抽烟带来的主要的8种疾病所引发的医疗成本，但事实上，抽烟带来的疾病远远超过8种，因此对烟草业带来的社会成本的估算应该是偏低的；而一般来说，公布出来的烟草业的利税数据只高不低。所以负600亿元的社会净效益还很保守，只高不低。”吴宜群说。

　　此部分报告撰写者余晖告诉《法治周末》记者，他估算出的“负600亿元”的主要依据是两篇文章，一篇是程郁和张小林2004年发表的《我国烟草的社会成本与效益综合评估及政策建议》，另一篇是北京大学国民经济研究中心副主任、卫生经济学教授李玲等人于2008年发表的《中国的吸烟模式和烟草使用的疾病负担研究》。

　　但报告并未提到最新的调研数据。

　　据中国疾病预防控制中心控烟办公室副主任杨杰介绍，这个报告的出台非常困难，历经了一年半时间，数据采集难度比较大。

　　“这也跟政府对控烟研究的投入有限有关。”吴宜群如此看待这件事情。

　　记者在采访中，有业内人士告诉记者，没有任何一个人，甚至是卫生部的官员能明确地计算出，每年归因于烟草的死亡人数有多少，医疗成本等有多少。

　　不过，记者查阅报告全文后了解到，程和张的论文与李玲等人的论文都指出，抽烟带来的社会成本在逐年加大。

　　吴宜群告诉记者，现在因吸烟带来的社会危害还不够明显，而未来的20年中国将进入烟草归因疾病负担的高峰。

　　在接受记者采访时，吴宜群的语调非常快，声调很高，情绪很激动。

　　据吴宜群透露，1999年10月29日，《烟草控制框架公约》设立第一个工作组，记录死于烟草类相关疾病的“死亡时钟”开始计时，至2010年11月15日，全球已有近5000万人死于烟草引发的相关疾病，即每5.8秒就有一人死亡。

　　“烟草的危害已经被世界卫生界所证实了，美国的研究表明，有三分之一的肺癌直接与烟草相关。烟草的危害已经这么严重，控烟已经是刻不容缓。”吴宜群说。

　　控烟的体制困境

　　“烟草业阻挠控烟工作是导致控烟效果不佳的根本原因。”报告作出了如上判断。

　　报告指出，烟草业针对各种控烟活动作出了反控烟应对，包括反对烟草危害健康的科学论断，利用政府公权力消解控烟政策，开展各种烟草广告、促销和赞助活动，促进烟草产业发展，最终达到提高烟草消费的目的。

　　提到烟草广告和赞助，吴宜群说，电视台的变相烟草广告到处都是，甚至还有各种烟草企业捐助的烟草小学，这都是在抵消控烟活动效果。

　　而就在近日，北京市海淀区法院刚刚受理了中华女子学院法律系讲师朱晓飞对“北京市工商行政管理局对中央电视台第10套节目播放烟草广告的行为不予查处”的起诉。

　　朱晓飞称，尽管广告法和烟草广告管理暂行办法明确禁止烟草广告或者变相烟草广告，但中央电视台第10套节目几乎每天晚上都会播出“山高人为峰，红塔集团，努力打造世界领先品牌，云南红塔集团有限公司”字样，以及“山高人为峰，红塔集团”的画外音。

　　朱晓飞认为，这些广告很明显属于法律法规禁止的烟草广告。

　　在向北京市工商局提出行政申请，要求其对中央电视台播放烟草广告的行为予以查处后，北京市工商局认为该广告为红塔集团企业形象广告，并非烟草广告或者变相烟草广告。

　　朱晓飞于是向国家工商行政管理总局申请行政复议，但国家工商总局作出了维持北京市工商局行政复议的决定。朱晓飞因此向海淀区法院起诉北京市工商局，要求法院撤销北京市工商局的决定。

　　事实上，朱晓飞提到的变相烟草广告问题，中国的控烟人士们早就认识到了。吴宜群告诉记者，“两会”代表多次提出议案，要求修改现行广告法，以全面禁止烟草广告。

　　谈及烟草业的反控烟活动，杨杰认为根源在于烟草业的机制、体制没有理顺。

　　杨杰告诉记者，国家烟草专卖局与中国烟草总公司政企合一的格局，国家烟草专卖局作为中国政府履行《烟草控制框架公约》领导小组的主要成员单位，进行了不利于控烟履约的工作和活动，这是控烟效果微弱的根本原因。

　　“此外，国家烟草专卖局由工信部管理，烟草专卖局局长为工信部的党组成员。而工信部既是控烟履约小组的组长，又是国家烟草工作计划的制定者。这样一来，控烟的有效性可想而知。”杨杰补充说。

　　吴宜群认为，应该把烟草专卖局移出控烟履约小组的队伍。

　　控烟赖于财政体制改革

　　谈及未来控烟工作的思路，受访者均提到了烟草税。

　　报告也指出，增加卷烟的税收和价格，是控烟的最关键措施之一，这既能降低烟草消费，同时还能增加政府收益，是个双赢措施。

　　有人质疑，一旦提高烟草税和卷烟价格，会不会导致人们不消费卷烟从而影响烟草业的发展。

　　对此，杨杰告诉记者，控烟并非禁烟，而且人群对烟草需求的变化需要一个较长的期限，在短期内，提高烟草税是一个双赢的举措。从长远来看，根据《烟草控制框架公约》的要求，减少烟草的需求和供给是最终目的，所以烟草的使用量减少是必然趋势。

　　“这就需要中国烟草业的转型，而这个期限大概是20年。”杨杰说。

　　吴宜群还告诉记者，烟草业是夕阳行业，作为一个负责任的大国，政府还应当提高开展控烟工作的政治意愿，针对烟草的替代产业进行调研，妥善安置烟草业的就业人员，包括数以万计的烟民。

　　不过提及“通过提高烟草税进行控烟”的有效性，李玲告诉记者，这还要依赖于财政体制改革的开展。

　　“国外的烟草税大都用于改善国民的健康状况，用于公共服务，以此提高控烟的水平。”李玲补充说，今后财政工作思路应转变为公共财政，要把财政收入真正用于民生和公共服务，只有在这个大背景下，烟草税的征收才能更好地起到控烟的作用。

　　不过，李玲对控烟工作的未来很乐观，毕竟“现在中央各个领导都在提经济工作的出发点和落脚点是民生”。

　　然而，提高烟草税和卷烟价格的工作开展并非易事。

　　在杨杰看来，目前可以着手立法修法，制定全国预防二手烟的相关法律，修改现行广告法，彻底清除变相烟草广告，同时也要加大宣传工作，让更多的人意识到吸烟的危害和控烟的重要性。

　　“但归根结底，控烟工作的主导是政府，其有效性还是需要政府控烟意愿的提升。”吴宜群说。